기본정보

• 질의요지

  
  

  영유아급식 및 학교급식의 식재료에서 방사성 물질이 검출될 경우 시장으로 하여금 해당 식재료의 사용을 금지하는 시책을 추진하도록 조례에 규정할 경우 「지방자치법」 제22조 단서에 위배되는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고 하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「고양시 영유아시설 및 학교급식시설 방사성물질 검사지원에 관한 조례안」(이하 “고양시조례안”이라 함) 제3조제1항에서는 고양시장은 학교 및 영유아급식시설에 방사성물질이 포함된 식재료가 공급되지 않도록 검사를 실시, 지원하고 방사성물질이 검출될 경우에는 해당 식재료 사용을 금지하기 위한 다양한 시책을 강구하여야 한다고 하고 있고, 같은 조례안 제10조에서 시장은 방사성물질 검사결과 방사성물질이 검출된 경우에는 즉시 위원회 및 고양시교육청, 고양시육아종합지원센터에 통보하고 해당 식재료가 급식에 사용되지 않도록 해야 한다고 규정하고 있는데, 이 사안에서는 위와 같이 규정하게 될 경우 주민에게 법률에서 정하지 않은 의무를 부과하는 것이어서 「지방자치법」 제22조 단서에 위배되는 것은 아닌지에 관하여 질의하고 있는 것으로 보입니다.
  
  먼저, 고양시조례안의 규정 내용 중 학교급식에 관한 부분은 「학교급식법」에서 규정하고 있으므로 「학교급식법」의 관련 규정을 살펴볼 필요가 있어 보입니다. 학교급식의 식재료와 관련하여 「학교급식법」 제10조에서는 학교급식에는 품질이 우수하고 안전한 식재료를 사용하도록 하고(제1항), 학교급식 식재료(이하 “급식재료”라 함)의 품질관리기준과 그 밖에 식재료에 관하여 필요한 사항은 교육부령으로 정하도록 하였으며(제2항), 「학교급식법 시행규칙」 제4조제1항 및 별표 2에서는 식재료에 관하여 상세한 기준을 정하면서 「친환경농어업육성 및 유기식품 등의 관리 지원에 관한 법률」에 따라 인증받은 유기식품 또는 인증받은 무농약농수산물 등의 기준, 수입농산물 또는 수입수산물의 경우 「식품위생법」 등 관련 법령에 적합할 것을 요구하고 있습니다.
  
  식품의 기준에 관하여 좀 더 살펴보면, 「식품위생법」 제7조에서 식품의약품안전처장이 식품의 기준에 관하여 고시하도록 하고 있으며, 같은 법 제14조에서 식품의약품안전처장이 식품의 기준이 담긴 공전을 작성ㆍ보급하도록 하고 있는데, 식품공전에서 식품 중의 ‘방사능 기준’을 정하고 있으므로, 결론적으로 급식재료 중 방사성물질에 관련된 기준은 「식품위생법」에 따른 방사능기준이 적용되는 것으로 볼 수 있습니다.
  
  한편, 「학교급식법」 제16조에서는 학교의 장과 그 학교의 학교급식 관련 업무를 담당하는 관계교직원 및 학교급식공급업자는 제10조제2항의 규정에 따른 식재료의 품질관리기준 등을 준수하도록 정하고 있고, 같은 법 제19조제1항에서는 교육부장관 또는 교육감은 필요하다고 인정하는 때에는 식품위생 또는 학교급식 관계공무원으로 하여금 학교급식 관련 시설에 출입하여 식품ㆍ시설ㆍ서류 또는 작업상황 등을 검사 또는 열람을 하게 할 수 있으며, 검사에 필요한 최소량의 식품을 무상으로 수거할 수 있도록 규정하고, 같은 조 제3항에서는 제1항의 규정에 따른 검사 등의 결과 제16조제2항제1호ㆍ제2호 또는 같은 조 제3항의 규정을 위반한 때에는 교육부장관 또는 교육감은 해당학교의 장 또는 학교급식공급업자에게 시정을 명할 수 있다고 하고 있습니다.
  
  이상에서 볼 때, 학교급식의 식재료 기준은 「학교급식법」에서 상세하게 정하고 있는 반면, 방사성물질이 포함된 식재료에 관하여는 따로 「학교급식법」에서 정하지 않고 「식품위생법」에 따르도록 한 것으로 보이고, 달리 학교급식법령이나 식품위생법령에서 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 학교급식 식재료의 기준을 정하도록 하거나, 특정 식재료에 관하여 사용을 금지할 수 있도록 조례에 위임한 바는 없는 것으로 보입니다. 또한 「학교급식법」에서 교육부장관 또는 교육감은 학교급식시설에 출입하여 식품 등을 검사할 수 있고, 검사결과 식품이 「학교급식법」에서 정한 기준에 위반될 때에는 해당 학교의 장 또는 학교급식공급업자에게 시정명령을 할 수 있도록 규정하고 있는 점을 볼 때, 방사능기준을 포함하여 학교급식 식재료의 품질기준의 준수 여부를 감독하는 권한은 교육부장관 또는 교육감에게 있는 것으로 보입니다
  
  그런데, 고양시조례안 제2조제1호에서는 “방사성물질”이란 세슘, 요오드, 스트론튬, 플루토늄 등「원자력안전법」 제2조제5호에 해당하는 물질을 말한다고 정의하고 있으며, 제3조에서는 학교 및 영유아급식시설에 방사성물질이 포함된 식재료가 공급되지 않도록 검사를 실시·지원하고 방사성물질이 검출될 경우에는 해당 식재료 사용을 금지하기 위한 다양한 시책을 강구하여야 하며, 같은 조례안 제4조에서는 시장은 급식에 사용되는 식재료에 대하여 연 2회 이상 정기검사를 실시하고, 같은 조례안 제10조에서는 시장은 방사성물질 검사결과 방사성물질이 검출된 경우에는 즉시 위원회 및 고양시교육청, 고양시육아종합지원센터에 통보하고 해당 식재료가 급식에 사용되지 않도록 해야 한다고 규정하고 있습니다.
  
  고양시조례안 제3조 및 제10조에서 시장이 학교 및 영유아급식시설에 방사성물질이 포함된 식재료가 공급되지 않도록 검사를 실시·지원하고 방사성물질이 검출될 경우에는 해당 식재료 사용을 금지하기 위한 다양한 시책을 강구하고, 식재료에 방사성물질이 검출된 경우 학교급식위원회나 고양시교육청, 고양시육아종합지원센터에 통보하고 해당 식재료가 급식에 사용되지 않도록 조치를 하도록 한 것은 방사성물질이 포함된 식재료의 사용을 전부 금지하려는 취지로 보입니다. 그런데 위에서 살펴본 바와 같이, 학교급식 식재료의 경우에는 식품위생법령 상의 방사능기준이 적용될 것으로 보이고, 이에 따를 때 식품위생법령 상의 방사능기준을 충족하는 식재료는 학교급식에서 사용되는 것이 금지되지는 않는 것으로 보아야 할 것입니다. 그런데 고양시조례안의 규정에 따라 시장이 금지시책을 실시한 결과 방사성물질이 포함된 식재료는 모두 학교급식에 사용될 수 없도록 하면, 이는 결과적으로는 학교급식에 사용되는 식재료의 품질기준에 관하여 「학교급식법」 및 식품위생법령에서 정한 것보다 더 엄격한 기준을 조례로 신설하는 것이 될 소지가 있는 것으로 보입니다. 그리고 위에서도 살펴보았듯이 상위법령에서 조례로 학교급식의 식재료에 관한 품질기준을 정하도록 위임한 바가 없으므로, 법령에서 위임하지도 않은 사항에 관하여 고양시조례안에서 법령보다 더 엄격한 기준을 정하는 것은 적절하지 않을 것으로 보입니다.
  
  또한 「학교급식법」 상 학교급식 식재료의 식품을 검사하고 품질기준 위반여부에 관하여 감독하는 것은 교육부장관 또는 교육감의 권한인 것으로 보이는데, 고양시조례안에서처럼 고양시장이 방사성물질이 포함된 식재료가 학교급식에서 사용되지 않도록 금지시책을 실시하도록 하는 것은 고양시장의 권한이 아닌 사항에 대하여 조례로 정하는 것이 될 소지도 있어 보입니다.
  
  한편, 고양시조례안 제3조에서 말하는 “방사성물질이 검출될 경우에는 해당 식재료 사용을 금지하기 위한 다양한 시책”의 내용이 무엇인지는 고양시조례안에서 구체적으로 나타나지 않지만, 설사 그 금지시책이 고양시조례안 제10조에서 규정한 것과 같이 학교급식위원회 등에 통지하는 방식으로 해당 식재료의 사용을 금지하도록 한 것이어서 식재료에 대한 직접 판매 금지가 아니라거나 또한 판매자나 급식업자가 아니라 고양시장장에게 방사능 검출 식품의 사용을 금지하는 시책을 시행하도록 하는 의무를 부여하는 규율형식을 택하고 있다고 하더라도, 고양시조례안 제3조의 취지가 학교급식이나 영유아급식에서 방사성물질이 검출된 식재료의 사용을 ‘금지’하기 위한 것이 분명하고, 이러한 시장이 금지시책을 실제로 시행하는 과정에서 해당 시책의 실시가 주민에 대해서는 식품위생법령에 따른 식품에 대한 규제보다 강한 규제로서 작용할 수 있다는 점을 고려하면, 주민에 대한 권리 제한이나 의무 부과의 경우에는 법령의 위임이 있는 경우에만 조례로서 정할 수 있도록 한 「지방자치법」 제22조 단서의 취지에 비추어 바람직한 것으로 보이지는 않습니다.
  
  그리고, 영유아급식과 관련해서는 「영유아보육법」이나 「유아교육법」 규정에서 급식재료의 기준에 관한 사항은 정하고 있지 않고, 또 어린이에게 안전하고 영양을 고루 갖춘 식품을 제공하는 데 필요한 사항을 규정하기 위하여 제정된 「어린이식생활 안전관리 특별법」에서도 방사성물질이 포함된 식품에 관련된 사항을 달리 정하고 있지는 않으며, 「어린이식생활 안전관리 특별법」 제4조에서 식품의 안전관리 등에 관하여 「어린이식생활 안전관리 특별법」에 규정이 있는 경우를 제외하고는 「식품위생법」, 「학교급식법」 등에 따르도록 하고 있고, 그 외에 영유아급식과 관련하여 방사성물질이 포함된 식재료와 관련된 사항을 정하고 있는 규정은 찾아볼 수 없으므로, 영유아급식에 있어서도 방사성물질이 포함된 식재료와 관련하여서는 식품위생법령이 적용되는 것으로 볼 수 있을 것입니다.
  
  그렇다면 고양시조례안 제3조의 내용 중 영유아급식과 관련된 부분에 관해서 살펴보면, 학교 및 영유아급식시설에 방사성물질이 포함된 식재료가 공급되지 않도록 검사를 실시·지원하고 방사성물질이 검출될 경우에는 해당 식재료 사용을 금지하기 위한 다양한 시책을 실시하게 될 경우 시장이 금지시책을 실제로 시행하는 과정에서 해당 시책의 실시가 영유아급식과 관련된 업무를 하는 주민에 대해서는 식품위생법령에 따른 규제보다 강한 규제로 작용할 수 있다는 점을 고려하면, 「지방자치법」 제22조 단서의 취지에 비추어 바람직하지는 않을 것으로 보입니다.
  
  이상에서 살펴본 내용을 정리하면, 고양시조례에서 시장이 학교 및 영유아급식시설에 방사성물질이 포함된 식재료가 공급되지 않도록 검사를 실시·지원하고 방사성물질이 검출될 경우에는 해당 식재료 사용을 금지하기 위한 다양한 시책을 실시하도록 하는 조례를 제정하는 것은 ① 학교급식에 있어서는 「학교급식법」 보다 강화된 식재료 기준을 조례로 정하는 것이 될 소지가 있고, ② 또한 교육감의 소관사무인 학교급식의 식재료 기준의 유지ㆍ검사 등의 사무에 대하여 고양시조례로 정하는 것이 될 소지도 있으며, ③ 시장이 방사성물질이 검출된 식재료의 사용을 금지하는 시책을 실시하는 과정에서 해당 시책의 실시가 더 강화된 규제로 작용하여 「지방자치법」 제22조의 취지에 부합하지 않는 측면이 있는 것으로 보입니다.