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• 질의요지

  
  

  「부산광역시 부산진구 폐기물관리 및 수수료 등에 관한 조례」에 음식점, 업무시설, 공공기관 등 생활폐기물을 다량으로 배출하는 자가 발생하는 폐기물을 구청장이 지정하는 처리 방법 등과 다르게 해당구역 생활폐기물 수집·운반 업체와 직접 위탁계약을 체결하여 수집·운반할 수 있도록 규정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「부산광역시 부산진구 폐기물관리 및 수수료 등에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “부산진구조례안”이라 한다) 제2조제14호에서 “음식점 등 배출자”라 함은 제2호에 따른 생활폐기물 중 음식점, 업무시설, 공공기관 등에서 발생하는 폐기물을 구청장이 지정하는 처리 방법 등과 다르게 배출을 원하는 자를 말한다고 하고, 같은 조례안 제6조제2항에서 제2조제14호에 따른 음식점 등 배출자는 해당 구역 생활쓰레기 수집·운반 대행업체와 직접 계약으로 위탁 처리 할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안은 부산진구조례안 제6조제2항이 「쓰레기 수수료 종량제 시행지침」과 달리 음식점 등 배출자가 해당구역 생활폐기물 수집·운반 업체와 직접 위탁계약을 체결하여 수집·운반할 수 있도록 규정하는 것이 관련 법령을 위반하는 것인지를 질의한 것으로 보입니다.
  
  「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 ‘법령’의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 환경부 「쓰레기 수수료 종량제 시행지침」이 대외적으로 법규성을 가지는 ‘법령’에 해당하는지 살펴보면, 헌법 제117조제1항에서 규정하고 있는 ‘법령’에는 법률 이외에도 헌법 제75조 및 제95조 등에 따른 대통령령, 총리령 및 부령과 같은 법규명령이 포함되는 것은 물론이지만, “법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 시행을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로 기능하게 된다고 보아야 한다”고 한 결정(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 91헌마25 결정)에 따라 헌법 제117조제1항에서 규정하는 ‘법령’에는 법규명령으로서 기능하는 행정규칙이 포함되고, 조례에서 규정하고 있는 ‘법령’에도 이러한 법리가 적용된다고 보아야 할 것입니다.
  
  이러한 기준으로 환경부에서 정한 「쓰레기 수수료 종량제 시행지침」을 살펴보아야 할 것이나, 생활폐기물의 수집·운반에 관한 사항은 관련 법령에서 명확하게 규정하고 있는 것으로 보이므로 「쓰레기 수수료 종량제 시행지침」이 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는지는 별론으로 하고 관련 법령을 살펴보도록 하겠습니다.
  
  생활폐기물의 처리에 대하여 규정하고 있는 「폐기물관리법」 제14조제1항에서 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 관할 구역에서 배출되는 생활폐기물을 처리하여야 한다고 하고 있으며, 같은 조 제2항에서 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 대통령령으로 정하는 자에게 제1항에 따른 처리를 대행하게 할 수 있다고 하고 있습니다.
  
  또한, 「폐기물관리법」 제15조제1항에서 생활폐기물이 배출되는 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자(이하 "생활폐기물배출자"라 한다)는 관할 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 생활환경 보전상 지장이 없는 방법으로 그 폐기물을 스스로 처리하거나 양을 줄여서 배출하여야 한다고 하고 있고, 같은 조 제2항에서 생활폐기물배출자는 특별자치시, 특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 제1항에 따라 스스로 처리할 수 없는 생활폐기물을 종류별, 성질ㆍ상태별로 분리하여 보관하여야 한다고 하고 있는바, 폐기물을 “스스로 처리”하는 방법에 생활폐기물배출자가 직접 폐기물처리업자 등과 위탁계약을 체결하여 생활폐기물을 처리할 수 있는지를 검토해야 할 것입니다.
  
  「폐기물관리법」 제18조제1항 및 제24조의3제1항에서는 사업장폐기물배출자 또는 수입폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생하는 폐기물 또는 수입한 폐기물을 “스스로 처리”하거나 폐기물처리업자 등에게 “위탁하여 처리”하도록 규정함으로써, “스스로 처리”하는 것과 “위탁하여 처리”하는 것을 별개로 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항제3호에서는 사업장폐기물을 위탁처리 하고자 하는 경우에 수탁자가 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 용도 또는 방법에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 환경부령으로 정하는 바에 따라 확인한 후 위탁하도록 하고 있으며, 「폐기물관리법 시행규칙」 제17조에서는 사업장폐기물배출자는 사업처리능력확인서를 수탁자로부터 제출받아야 하고, 제출받은 자료를 검토하여 수탁자가 해당 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 확인한 후 계약을 체결하여야 한다고 하고 있으며, 같은 법 제18조에서는 사업장폐기물을 위탁받을 수 있는 업체를 제한하고, 해당 위탁처리 가격의 최저액을 제한하고 있습니다. 그런데 생활폐기물의 처리 등에 관하여는 위와 같은 위탁처리에 관한 사항을 별도로 규정하고 있지 않으므로, 해당 생활폐기물의 처리에 관한 규정인 같은 법 제15조제1항에서 생활폐기물배출자가 생활폐기물을 “스스로 처리”하는 것에는 원칙적으로 “위탁하여 처리”하는 것은 포함되지 않는다 할 것입니다(법제처 2009. 6. 26. 법령해석 09-0175 참조).
  
  다만, 「폐기물관리법」 제13조 및 같은 법 시행령 제7조제2항의 위임에 따라 폐기물의 처리에 관한 구체적 기준 및 방법을 정하고 있는 같은 법 시행규칙 별표 5 제1호 및 제2호에서는 생활폐기물 중 일련의 공사·작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 공사장 생활폐기물을 배출하는 자는 조례에서 정하는 바에 따라 그 폐기물의 처리를 대행하는 자나 폐기물처리시설 또는 재활용시설의 설치·운영자에게 운반하게 할 수 있도록 하고 있고, 음식물류의 경우 「폐기물관리법」 제15조의2에서 음식물류 폐기물을 다량으로 배출하는 자로서 집단급식소 중 1일 평균 총 급식인원이 100명 이상인 집단급식소를 운영하는 자, 식품접객업 중 사업장 규모가 200제곱미터 이상인 휴게음식점영업 또는 일반음식점영업을 하는 자, 대규모점포를 개설한 자, 농수산물도매시장·농수산물공판장 또는 농수산물종합유통센터를 개설·운영하는 자, 관광숙박업을 경영하는 자 등은 제14조제1항 또는 제18조제1항에도 불구하고 발생하는 음식물류 폐기물을 스스로 수집ㆍ운반 또는 재활용하거나 폐기물처리시설을 설치ㆍ운영하는 자 및 폐기물 수집ㆍ운반업의 허가를 받은 자 등에게 위탁하여 수집ㆍ운반 또는 재활용하도록 하고 있으므로, 5톤 미만의 공사장 생활폐기물, 「폐기물관리법」 제15조의2에 해당하는 자의 음식물류 폐기물의 경우에만 생활폐기물을 수집·운반 또는 재활용에 있어 예외적으로 위탁처리를 허용하고 있음을 알 수 있습니다.
  
  따라서, 생활폐기물을 1일 평균 300킬로그램 미만 배출하는 음식점 등 배출자는 5톤 미만의 공사장 생활폐기물, 「폐기물관리법」 제15조의2에 해당하는 자의 음식물류 폐기물을 수집·운반하는 경우를 제외하고는 비록 해당 사업자가 생활폐기물을 다량 배출하는 사업자라 하더라도, 해당구역 생활폐기물 수집·운반 업체와 직접 위탁계약을 체결하여 해당 사업장에서 발생하는 생활폐기물을 수집·운반할 수 없는 것으로 보입니다.