기본정보

• 질의요지

  
  

  상위법령에 구체적인 위임근거가 없는 경우 종교시설(기본시설 및 부대시설)의 개보수 보조금을 지원하기 위한 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있되, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있는바, 이에 따라 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더라도 그의 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다(대법원 1992. 6. 23. 선고 92추17 판결 등 참조).
  
  이 사안은 상위법령에 구체적인 위임근거가 없는 경우에도 지역 내 종교시설의 개보수 보조금을 지원하는 조례를 제정하는 것이 가능한지에 관한 질의로 보이는데, 지역 내 종교시설에 대해 개보수 보조금을 지원하는 것이 가능하기 위해서는 이러한 지원이 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당해야 할 것입니다.
  
  먼저, 지역 내 종교시설에 개보수 보조금을 지원하는 것이 「지방자치법」 제9조에 따른 지방자치단체의 사무 중 어느 범위에 속하는지가 명확하지는 아니하나, 「지방자치법」 제9조에 따른 사무는 단순한 예시에 불과하고, 지역 내 종교시설에 대한 개보수 등의 보조금 지원 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무 또는 같은 항 제4호에 따른 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무의 범위에 포함될 수도 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다.
  
  그렇다면, 이 사안과 같이 종교시설에 대하여 지방자치단체에서 별도의 개보수 보조금을 지급하는 것이 개인에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항을 위반하는 것은 아닌지를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.
  
  따라서, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 종교시설(기본시설 및 부대시설)에 대한 개보수 보조금 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보이므로(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조), 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어려운 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 종교시설(기본시설 및 부대시설)에 대한 개보수 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
  
  따라서, 종교시설(기본시설 및 부대시설)에 대한 개보수 보조금을 지원하는 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정해야 할 것입니다.
  
  다만, 지방자치단체가 그 재정권에 기하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로, 가장 효율적으로 사용하여야 함은 물론 경비지출로 인하여 얻어지는 이익이 균점되게 함으로써 어느 특정의 개인이나 단체에 재화를 공급함으로 인하여 형평을 잃는 일이 없도록 해야 하는 점(대법원 1996. 10. 25. 선고 96추107 판결 참조), 지방자치단체가 종교시설에 대한 개보수 보조금을 지원할 경우 재정지원의 대상이나 내용 등 그 범위가 불명확한 점 등을 고려하여 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.