기본정보

• 질의요지

  
  

  「계룡시 참전유공자 지원에 관한 조례」에 따라 참전명예수당을 받는 유공자 중 「6ㆍ25전쟁 정전 60주년 기념 호국영웅기장 수여규칙」에 따라 호국영웅기장을 받은 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게 지방자치단체에서 호국영웅수당을 추가로 지급하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  「참전유공자예우 및 단체설립에 관한 법률」(이하 “참전유공자법”이라 한다) 제2조제2호에서는 “참전유공자”란 6ㆍ25전쟁 또는 월남전쟁에 참전하고 전역 또는 퇴직한 군인과 경찰공무원 등을 말하고, 제6조제1항에서는 65세 이상의 참전유공자에 대하여는 참전의 명예를 기리기 위하여 참전명예수당을 지급하도록 규정하고 있고, 「계룡시 참전유공자 지원에 관한 조례」(이하 “계룡시 참전유공자 조례”라 한다) 제3조에서는 65세 이상의 참전유공자로서 지급일 현재 계룡시에 주소를 둔 자에 대하여 참전명예수당을 지급하도록 규정하도록 규정하고 있는바, 이에 따라 현재 계룡시에서는 참전유공자로 인정된 자에게 참전유공자법 및 계룡시 참전유공자 조례에 따라 각각의 참전명예수당을 지급하고 있습니다.
  
  그런데 「6ㆍ25전쟁 정전60주년 기념 호국영웅기장 수여규칙」 (이하 “호국영웅기장 수여규칙”이라 한다) 제2조에서는 참전유공자법 제2조제1호에 따른 6ㆍ25전쟁에 참전하고 같은 법 제5조에 따라 등록된 참전유공자에게 6ㆍ25전쟁 정전60주년 기념 호국영웅기장(이하 “호국영웅기장”이라 한다)을 수여한다고 규정하고 있는바, 위 규정을 근거로 계룡시에서는 호국영웅기장을 수여받은 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게 호국영웅수당을 추가로 지급하는 내용의 「계룡시 호국영웅수당 지급 조례안」(이하 “계룡시 호국영웅수당 조례안”이라 한다)의 제정을 추진하고 있는 것으로 보입니다.
  
  이 사안과 같이 계룡시 호국영웅수당 조례안에 따라 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게 호국영웅수당을 지급할 경우 지방자치단체로부터 참전명예수당을 지급받는 6ㆍ25전쟁 참전유공자는 호국영웅수당도 지급받게 되는데, 계룡시 참전유공자 조례에 따라 참전명예수당을 지급받는 자 중 6ㆍ25전쟁 참전유공자로서 호국영웅기장을 수여받은 자에게 호국영웅수당을 추가로 지급하는 것이 가능한지를 판단하기 위해서는 이러한 지원사무가 「지방자치법」 제22조에 따른 조례의 규율 대상인지, 그리고 「지방재정법」 제17조제1항에 따른 예외적 재정 지원 대상인지에 대한 검토가 필요한 것으로 보입니다.
  
  지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게 호국영웅수당을 지원하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진에 관한 사무 중 주민복지에 관한 사업에 해당하는 것으로 보이므로, 이는 지방자치단체의 자치사무로서 조례 제정이 가능한 사무로 보입니다.
  
  그런데, 이 사안과 같이 참전명예수당을 지급받고 있는 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게 지방자치단체에서 별도의 호국영웅수당을 지급하는 것이 개인에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항을 위반하는 것은 아닌지를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고 있고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.
  
  따라서, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 6ㆍ25전쟁 참전유공자에 대한 지원이 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
  
  또한, 참전유공자법 제4조에서는 국가와 지방자치단체는 참전유공자의 예우와 지원을 위하여 참전유공자의 명예를 선양하기 위한 사업이나, 참전유공자의 복리를 증진하기 위한 사업을 해야 한다고 규정하고 있으나, 해당 규정은 지방자치단체에 책무를 부여한 규정일 뿐, 지방자치단체가 별도의 호국영웅수당을 지급하도록 하는 근거 규정으로 볼 수는 없을 것으로 보이고, 호국영웅기장 수여규칙에서도 참전유공자법에 따른 참전유공자에게 호국영웅기장을 수여하도록 규정하고 있으나, 해당 규정은 6ㆍ25전쟁 참전유공자의 명예를 기리기 위하여 호국영웅기장을 수여하도록 하는 규정일 뿐, 호국영웅수당을 지급하도록 하는 근거 규정으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다. 따라서, 위 규정을 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 보기는 어려운 것으로 보입니다.
  
  다음으로, 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게 호국영웅수당을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
  
  따라서, 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게 호국영웅수당을 추가로 지급할 수 있도록 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정해야 할 것입니다.
  
  다만, 참전유공자법 및 계룡시 참전유공자 조례에 따라 각각의 참전명예수당을 지급받고 있고, 호국영웅기장 수여규칙에 따라 6ㆍ25전쟁에 참여한 참전유공자 모두에게 호국영웅기장을 수여하고, 이 호국영웅기장을 받은 자에게 계룡시 호국영웅수당 조례안에서 호국영웅수당을 지급하는 것은 동일한 참전명예수당 대상자인 월남전쟁 참전유공자와의 형평성에 문제가 있고, 6ㆍ25전쟁 참전유공자에게만 호국영웅수당이라는 명목으로 중복 지급 및 과도한 지원이 될 가능성이 있으므로, 이러한 문제 등을 면밀히 검토하여 결정하시는 것이 바람직할 것으로 보입니다.