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• 질의요지

  
  

  상위법령에 구체적인 위임근거가 없는 상황에서 자율방범대에 재정적 지원을 위한 조례 제정이 가능한지
  

• 의견

  
  

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.
  

• 이유

  
  

  먼저, 자율방범대 지원에 대한 조례제정이 가능한지 검토하여 보면, 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있고, 이 사안은 경찰관서에 등록된 일정한 범위의 자율방범대에 대한 ‘지원’을 내용으로 한 조례의 제정에 관한 것으로, 자율방범대에 필요경비 등을 ‘지원’하는 사무는 주민의 복리증진과 관련된 지역적 이익에 관한 사무이고, 아울러, 자율방범대를 「자원봉사활동 기본법」에서 말하는 자원봉사단체의 일종으로 볼 수 있으며, 같은 법 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무), 제18조(자원봉사단체에 대한 지원) 등에서 그 주체로 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 규정하고 있음에 비추어 볼 때 자율방범대에 필요경비 등을 지원하는 사무는 국가사무의 성격과 자치사무의 성격을 모두 가지고 있다고 볼 수 있을 것이므로 사안의 경우 조례제정이 가능하다고 할 것입니다(법제처 2011. 6. 30. 회신 해석11-0201 참조).
  
  다음으로 조례는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 규정하는 것이 가능(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결등 참조)할 것인데, 「영암군 자율 방범대 지원에 관한 조례안」(이하 “영암군조례안”이라 함) 제8조제1항에서 자율방범대와 자율방범대의 연합회에 대하여 예산의 범위 내에서 자율방법 활동을 위한 물품ㆍ장비 구입비 및 유지비, 피복비, 야식비(제1호), 방범대사(초소) 설치 및 내부 환경개선비(제2호), 도연합회, 군연합회 행사, 한마음대회 등 방범대원 사기진작을 위한 경비(제3호), 그밖에 군의 정책을 대행하는데 필요한 경비(제4호) 등을 지원하고자 하는 것으로서, 개인이나 단체에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에 위배되는 것은 아닌지를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.
  
  첫째로 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한바, 국가와 지방자치단체는 자원봉사활동의 진흥에 관한 시책을 강구하여 국민의 자원봉사활동을 권장·지원하여야 한다고 규정하고 있는 「자원봉사활동 기본법」 제4조의 책무규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’로 단정하여 보기는 어려운 것으로 보입니다.
  
  또한 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 「비영리민간단체지원법」에 의한 사업비를 지원할 수 있다고 규정하고 있으나, 일반적으로 행정적 지원은 규제 개선, 행정절차 간소화, 정보 공유 등 재정적 지원과는 별개의 성격이라고 볼 것이므로 자율방범대에 대한 경비 지원은 이에 해당하지 않는다고 볼 것입니다. 아울러「비영리민간단체지원법」에 의한 사업비는 같은 법 제4조제1항에서 이 법이 정한 지원을 받고자 하는 비영리단체는 주무장관, 시ㆍ도지사에게 등록하여야 한다고 규정되어 있는 반면 자율방범대는 지방경찰청 소속 조직으로 「비영리민간단체지원법」에 따른 등록단체가 아니므로 영암군조례안에서 자율방범대라는 특정한 ‘단체’에 대하여 직접지원방식으로 지원하려는 취지라고 한다면, 「자원봉사활동 기본법」 제18조의 규정 또한 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기 어렵다고 할 것입니다.
  
  둘째로 영암군조례안에 따른 자율방범대에 대한 재정지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다. 따라서 자율방범대에 대한 재정지원이「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 개정 여부를 결정해야 할 것입니다.
  
  아울러, 2014. 5. 28. 법률 제12687호로 개정된 「지방재정법」 제32조의2제2항에서는 지방보조금은 법령에 명시적인 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함함)할 수 없다고 규정하고 있고, 여기서 말하는 “법령”에 관하여는 「지방재정법」에 명시적인 규정이 없으므로, 일반적으로 사용하는 의미에 따라야 할 것인바, 법률·대통령령·총리령 및 부령을 말하는 것으로 보이므로, 지방자치단체의 조례에 규정하는 것만으로 “다른 법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 보기 어려운 것으로 보입니다(법제처 2015. 1. 17. 의견 14-0277 참조). 앞서 「지방재정법」 제17조제1항제1호와 관련한 검토결과를 고려할 때, 영암군조례안에 따른 자율방범대 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 볼 수는 없을 것이고, 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따른 “법령에 명시적인 근거가 있는 경우”에도 해당하는 것으로 볼 수 없을 것이므로, 자율방범대에 대한 재정지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하더라도 조례로서 자율방범대의 운영비를 지원하도록 할 수 없을 것으로 보입니다.
  
  이와 관련, 지방보조금 중 운영비 해당여부 판단기준에 대해 법령에 명시적인 규정은 없으나 「지방자치단체 예산편성 운영기준」 제6조에 규정된 지방자치단체 세출예산의 성질별 분류(별표 12)에 따른 일반운영비 내역 등을 참고하여 판단할 수 있을 것으로 보입니다. 영암군조례안 제8조제1항제1호의 “자율방범 활동을 위한 물품·장비 구입비 및 유지비, 피복비, 야식비”는 각 일반수용비, 피복비, 급량비로서 단체의 활동수행을 위해 기본적으로 필요한 경비인 일반운영비에 해당한다고 볼 수 있다고 할 것이고, 같은 항 제2호의 “방범대사(초소) 설치 및 내부 환경개선”과 같은 항 제3호의 “도연합회, 군연합회 행사, 한마음대회 등 방법대원 사기진작을 위한 경비”는 각 시설장비유지비로서 일반운영비인지 별도의 시설비인지에 대한 판단과 행사운영비로서 일반운영비인지 별도의 행사비인지에 대한 판단을 위해 개별 시설 및 개선사업의 성격과 행사의 성격 및 지출구조 등에 대한 추가적인 검토가 필요할 것으로 보입니다. 또한 같은 항 제4호의 “군의 정책을 대행하는데 필요한 경비”는 행정의 책임성 및 투명성 등을 제고하기 위해 영암군이 대행하고자 하는 개별 사무의 관련 법령에 따라 대행계약 또는 협약을 체결하고 이에 따라 비용 지원을 하면 되는 것으로 이 조례에서 규정하는 것은 바람직하지 아니할 것으로 보입니다.
  
  결론적으로, 자율방범대와 자율방범대 연합회에 대한 경비 지원을 규정한 영암군조례안 제8조제1항은 각 호의 성격에 따라 제1호는 「지방재정법」 제32조의2제2항에서 지방보조금은 법령에 명시적인 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부할 수 없다고 규정한 것에 위반될 소지가 있어 조례로 규정하는 것이 바람직하지 않고, 제2호와 제3호 역시 같은 항 제1호와 마찬가지로 「지방재정법」 제32조의2제2항에 위반될 소지가 있어 보이므로 보조금의 취지, 사용처 등을 보다 자세히 검토하여 운영비에 해당한다면 조례로 규정하는 것이 바람직하지 않고 시설비, 행사비 등에 해당한다면 조례로 규정할 수 있을 것입니다. 또한, 제4호는 대행계약 등을 통해 비용을 지원하는 것이 바람직하지 영암군조례안으로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다. 따라서 상기 검토내용과 법령, 판례 및 사실관계 등을 고려하여 영암군조례안 제8조제1항 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.