이유
가. 질의 가에 대하여
「김천시 시민안전보험 가입에 관한 조례안」(이하 “안전보험조례안”이라 한다)은 일상생활에서 발생할 수 있는 우발적 사고, 재해로부터 인적 피해문제 등에 대응하기 위해 김천시민들의 생활안정과 보험지원에 필요한 사항을 규정함을 목적으로(제1조), 김천시 관내에 주민등록이 되어 있는 모든 시민을 피보험자로 하여(제3조), 김천시가 보험기관과 일괄계약을 체결하도록(제5조) 규정하고 있는데, 김천시가 안전보험 계약을 체결함에 있어 안전보험조례안에 피보험자인 김천시민의 개별적 동의를 얻는 절차를 따로 규정하지 않은 것이 상위법령에 위배되는 것은 아닌지에 대한 질의인 것으로 보입니다.
관련 법령을 살펴보면, 「상법」 제639조제1항에서는 보험계약자는 위임을 받거나 받지 아니하고 특정 또는 불특정의 타인을 위하여 보험계약을 체결할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제731조제1항에서는 타인의 사망을 보험사고로 하는 보험계약에는 보험계약 체결 시에 그 타인의 서면에 의한 동의를 얻어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제735조의3제1항에서는 단체가 규약에 따라 구성원의 전부 또는 일부를 피보험자로 하는 생명보험계약을 체결하는 경우에는 제731조를 적용하지 아니한다고 규정하고 있는바, 보험계약 체결에 앞서 서면에 의한 김천시민의 동의를 얻어야 하는지에 대해서는 조례로 규정해야 하는 것이 아니라 「상법」 등 관련 법령에 따라야 하는 것으로 보이고, 만약 김천시가 안전보험조례안에 따라 김천시민의 전부를 피보험자로 하는 안전보험계약을 체결하려는 경우에 해당한다면 「상법」 제735조의3제1항에 따라 보험계약 체결에 앞서 서면에 의한 김천시민의 동의를 얻어야 하는 것은 아닌 것으로 보이므로 안전보험조례안에 보험가입 동의를 얻는 절차를 규정하지 않은 것이 상위법령에 위반되는 것은 아닙니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 같은 항 각 호에 해당하는 경우를 제외하고 원칙적으로 개인에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 금지하고 있는데, 안전보험조례안 제5조에서는 김천시민이 아니라 김천시를 보험계약의 주체로 규정하고 있으나, 김천시민의 우발적 사고, 재해로 인한 인적피해에 대비하기 위해서 김천시장이 예산의 범위에서 보험을 가입하는 것이고, 보험의 실질적인 수혜자가 김천시민인 것으로 보이므로 그 실질이 김천시민에게 직접 행하여지는 공금 지출과 다르지 않은 것으로 보이는바, 김천시의 안전보험 보험료 지급 등의 비용 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 제1호부터 제4호까지의 규정 중 어느 하나에 해당되어야 할 것입니다. 사안의 경우 같은 조항 제2호 또는 제3호에는 해당되지 않으므로 제1호 또는 제4호의 어느 하나에 해당되는지 여부를 검토하겠습니다.
먼저, 안전보험 보험료 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목 ‘주민복지에 관한 사업’을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있다 하더라도 이를 들어 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수는 없고(대법원 2012. 5. 24, 선고, 2011추117 판결 참조), 또한 「재난 및 안전관리 기본법」 제4조제1항에서 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명·신체 및 재산을 보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응·복구하기 위한 계획을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있다 하더라도 이와 같이 지방자치단체의 일반적인 책무를 확인하는 규정만으로 안전보험 보험료 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
다음으로, 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조). 또한 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결례 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결례 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서 예산의 범위에서 김천시민의 안전보험료를 지원하도록 규정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다(법제처 2012. 10. 19. 회신, 의견 12-0329 참조).
다만, 일상생활에서 발생할 수 있는 모든 우발적 사고, 재해에 의해 발생하는 김천시민의 인적피해를 보험사고의 대상으로 하려는 바, 이러한 보험상품이 있는지의 여부는 별론으로 하더라도 지원 목적이나 범위가 지나치게 포괄적으로 보인다는 점, 김천시민 전체를 피보험자로 하여 안전보험에 가입하는 방식이 아니라면 김천시민의 안전사고 예방 및 피해보전 사업을 수행할 수 없는 것인지 의문이 있다는 점, 안전보험조례안 제4조에서는 보험료 지원 기준에 관해 예산의 범위에서 김천시장이 결정한다고 규정하고 있어 실제 보험료로 지급될 금액의 범위가 명확하지 않고 이로 인해 김천시 재정에 미칠 영향 등을 예측할 수 없다는 점 등을 고려할 때 조례 입안에 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.
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