이유
1. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제111조에 따르면 지방자치단체의 장이 궐위되거나 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우(제1항), 그 지방자치단체의 장 선거에 입후보하여 예비후보자 또는 후보자로 등록한 날부터 선거일까지(제2항)는 부지사·부시장·부군수·부구청장이 그 권한을 대행한다고 규정하고, 같은 조 제5항에서는 권한을 대행할 부단체장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없으면 “그 지방자치단체의 규칙에 정하여진 직제 순서”에 따른 공무원이 그 권한을 대행한다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 용인시는 「용인시 권한대행 및 직무대리 규칙」(이하 “용인시규칙”이라 한다)을 제정하여 용인시의 권한대행과 직무대리에 관한 사항을 규정하고, 제2조제2항에서 시장의 권한을 대행할 부시장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 직제 순위에 따른 국장이 그 직무를 수행한다고 규정하고 있습니다.
또한 「지방자치법」 제112조제1항에서는 지방자치단체는 그 사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구와 지방공무원을 둔다고 규정하고, 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 인건비 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 “그 지방자치단체의 조례로 정한다”고 규정하고 있습니다. 이에 따라 용인시는 용인시에 두는 행정기구와 소속행정기관 및 하부행정기관의 설치 등 조직과 분장사무, 지방공무원의 정원에 관하여 규정하기 위해 「용인시 행정기구 및 정원 조례」(이하 “용인시조례”라 한다)를 제정하였고, 제5조에서 국의 설치와 관련하여 시의 행정사무를 분장하기 위해 “기획재정국, 행정문화국, 복지여성국, 경제산업국, 도시주택국, 안전건설국”을 둔다고 규정하고 있습니다.
한편 「지방자치법」 제23조에 따라 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다고 규정하고 있습니다. 이와 관련하여 현재 용인시장이 용인시규칙 제2조제2항의 권한대행을 위한 직제순서를 개정하되, 용인시조례 제5조의 국의 설치조항에 규정된 순서와 상이하게 규정하는 경우 용인시규칙이 용인시조례에 위반하게 되는 것은 아닌지에 의문이 있는 것으로 보입니다.
위에서 살펴본 바와 같이, 「지방자치법」 제111조제5항에서는 지방자치단체장의 권한대행을 할 부단체장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때 “지방자치단체의 규칙”에 정하여진 직제 순서에 따른 공무원이 그 권한을 대행한다고 규정하고 있는 바, 용인시규칙으로 정하도록 위임한 이상 용인시장이 정책적 판단에 따라 권한대행을 위한 직제 순서를 용인시조례 제5조의 국의 설치조항에 규정된 국의 순서와 동일하게 규정하거나 그 순서와 상이하게 규정할 수 있을 것입니다.
따라서 용인시규칙 제2조제2항에서 시장의 권한을 대행할 부시장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때 권한을 대행할 공무원의 직제 순서를 용인시조례 제5조에 따른 국의 순서와 달리 규정할 수도 있고, 이는 용인시조례를 위반하는 것이라고 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
2. 질의 나에 대하여
일반적으로 상위법령에서 규칙으로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임 취지를 존중하여 규칙으로서 정하는 것이 원칙이라 할 것입니다. 다만 상위법령에서 규칙으로 정하도록 한 사항이 수시로 변경되어 신속한 입법조치가 필요할 수밖에 없는 경우 행정의 효율성 등을 위해 규칙으로 위임된 사항을 훈령으로서 재위임하는 것이 불가능하다고 볼 것은 아니나, 이 경우에도 상위법령에서 규칙에 위임한 사무 중 핵심적이고 중요한 사항은 규칙으로 정하고 세부기준이나 업무처리절차 등 부차적인 사항에 관하여 훈령으로 정하도록 하여 법의 일반원칙인 포괄위임금지의 원칙에 반하지 않는 범위 안에서 규정되어야 할 것입니다.
이러한 위임입법의 기준에 따라 살펴보면, 지방자치단체의 권한대행의 순서에 대해서는 「지방자치법」 제111조제5항에 따라 “그 지방자치단체의 규칙”으로 정하도록 하고 있으므로 용인시규칙으로 직접 규정하는 것이 원칙이라 할 것입니다. 설령 용인시규칙에서 직접 모든 사항을 규정하는 것이 곤란하더라도 핵심적이고 중요한 사항은 규칙에서 정하고 세부사항을 훈령에서 정하도록 위임하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
따라서 용인시규칙 제2조제2항에서 시장의 권한을 대행할 부시장이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없을 때 권한을 대행할 공무원에 대한 직제 순서를 직접 규정하지 않고 용인시장의 훈령인 「용인시 행정기구의 직제순위 규정」에서 정하도록 포괄위임하는 것은 「지방자치법」의 취지에 맞지 않는 것으로 보입니다.
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