기본정보

• 질의요지

  
  

  「도시 및 주거환경정비법」 제16조의2제4항에서는 “조합설립 추진위원회 승인이 취소된 경우” 시ㆍ도지사 등은 해당 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 대통령령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도 조례로 정하는 바에 따라 보조할 수 있다고 규정하고 있는데, 「경기도 도시 및 주거환경정비조례」에서 법률에 규정한 보조사유 외에 조합설립이 취소된 경우 등에도 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있도록 한 규정은 개정해야 하는지?
  

• 의견

  
  

  「경기도 도시 및 주거환경정비조례」에서 「도시 및 주거환경정비법」 제16조의2제4항에서 규정한 보조사유 외에 조합설립이 취소된 경우 등에도 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있도록 한 규정은 개정하는 것이 바람직한 것으로 보입니다.
  

• 이유

  
  

  「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 한다) 제16조의2제1항에서는 시장ㆍ군수는 조합설립 추진위원회(이하 “추진위원회”라 한다) 구성에 동의한 토지등소유자의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회의 해산을 신청하는 경우(제1호), 조합 설립에 동의한 조합원의 2분의 1 이상 3분의 2 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상의 동의 또는 토지등소유자 과반수의 동의로 조합의 해산을 신청하는 경우(제2호), 제4조의3에 따라 정비예정구역 또는 정비구역의 지정이 해제되는 경우(제3호)에는 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가를 취소하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 제1항제1호에 따라 추진위원회 승인이 취소된 경우 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 해당 “추진위원회가 사용한 비용”의 일부를 대통령령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 바에 따라 보조할 수 있다고 규정하고 있습니다. 그런데 「경기도 도시 및 주거환경정비 조례」(이하 “경기도 조례”라 한다) 제11조의4제1항에서는 “법 제4조의3제4항에 따라 도지사 또는 대도시의 시장이 정비구역 등을 해제하여 추진위원회 승인 및 조합설립 인가 등이 취소된 경우” 및 “법 제16조의2제1항제2호에 따라 조합설립 인가가 취소된 경우”에도 추진위원회 및 조합이 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안은 법률에 규정된 보조사유 외에 조례에서 보조사유를 추가하는 것이 가능한지에 관한 질의로 보입니다.
  
  먼저, 이 사안과 같이 도시정비법 제16조의2제4항에서 규정한 보조사유 외에 “법 제4조의3제4항에 따라 도지사 또는 대도시의 시장이 정비구역 등을 해제하여 추진위원회 승인 및 조합설립 인가 등이 취소된 경우” 및 “법 제16조의2제1항제2호에 따라 조합설립 인가가 취소된 경우”에도 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있도록 하는 것이 개인에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에 위배되는 것은 아닌지를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.
  
  도시정비법 제16조의2제4항에서는 “제16조제1항제1호에 따라 추진위원회의 승인이 취소된 경우” 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 해당 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 대통령령으로 정하는 범위에서 시·도 조례로 정하는 바에 따라 보조할 수 있다고 규정하여, “추진위원회의 승인이 취소된 경우” 비용 보조가 가능함을 명시하고 있으나, 도시정비법 어디에도 경기도 조례 제11조의4제1항의 규정과 같이 “법 제4조의3제4항에 따라 도지사 또는 대도시의 시장이 정비구역 등을 해제하여 추진위원회 승인 및 조합설립 인가 등이 취소된 경우” 및 “법 제16조의2제1항제2호에 따라 조합 설립인가가 취소된 경우”에도 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 보조할 수 있다는 명시적인 규정은 없는 것으로 보입니다. 또한, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한바, 조합설립 인가 등이 취소된 경우 등에 비용을 보조하는 것이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추 117 판결 참조).
  
  그런데, 지방자치단체에서 도시정비법 제16조의2제4항에서 규정한 보조사유 외에 법 제4조의3제4항에 따라 도지사 또는 대도시의 시장이 정비구역 등을 해제하여 추진위원회 승인 및 조합설립 인가 등이 취소된 경우 등에도 사용한 비용의 일부를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
  
  따라서, “도지사 또는 대도시의 시장이 정비구역 등을 해제하여 추진위원회 승인 및 조합설립 인가 등이 취소된 경우” 및 “조합설립 인가가 취소된 경우”에 비용을 보조할 수 있도록 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 개정 여부를 결정해야 할 것입니다.
  
  다만, 도시정비법 제16조의2제1항에서 “추진위원회의 승인 취소”와 더불어 “조합 설립인가 취소”의 근거를 두고 있으나, 같은 조 제4항에서 “추진위원회 승인이 취소된 경우”에 대해서만 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장이 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있도록 규정하는 한편, 해당 법률의 부칙(법률 제11293호 도시 및 주거환경정비법 일부개정법률 부칙 제2조)에서 추진위원회 설립승인 취소 시 그 사용 비용에 대한 보조(제16조의2제4항)를 2016년 12월 31일까지 한시적으로 허용한 것은 입법자가 추진위원회 설립 승인 취소에 대해서만 특별히 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장이 추진위원회가 사용한 비용에 대하여 지원을 허용한다는 취지로 보는 것이 합리적이라 할 것입니다.
  
  또한, 추진위원회뿐 아니라 조합설립인가 취소 시에도 사용한 비용의 일부를 보조할 수 있도록 하는 등의 내용으로 도시정비법 일부개정법률안(이철우의원 대표 발의, 2013. 1. 10.)이 발의되었으나, 원안을 폐기하고 대안으로 의결(2013. 12. 24. 공포ㆍ시행)되었는바, 당시 대안으로 반영 폐기된 도시정비법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 검토보고서(2013. 4.)에 따르면, 지방자치단체가 조합의 사용 비용을 보조하는 제도를 도입하는 경우 조합은 추진위원회에 비해 매몰비용이 커 상당한 재정 부담이 발생하고, 원칙적으로 주택정비사업은 사업비 부담이나 개발이익이 민간에게 귀속되는 민간사업이므로 공공이 지원하는 것은 재정의 사용목적에 맞지 않으며, 매몰비용에 대한 재정지원을 일반화할 경우 정비사업의 도덕적 해이를 유발할 수 있는 점 등을 고려하여 신중한 논의가 필요하다고 검토되었고, 이에 따라 조합설립인가 취소 시 사용한 비용을 보조하도록 한 원안이 반영이 안 된 점을 고려하면, 도시정비법에서는 추진위원회의 설립승인 취소 시에만 지방자치단체의 비용 보조를 허용하고, 그 외의 사용 비용에 대해서는 비용 보조를 허용하지 않으려는 것으로 보입니다.
  
  따라서, 도시정비법의 취지를 고려할 때, 경기도 조례에서 도시정비법 제16조의2제4항에 규정한 보조사유 외에 조합설립이 취소된 경우 등에도 비용 보조를 할 수 있도록 한 규정은 개정하는 것이 바람직한 것으로 보입니다.