이유
「지방자치법」 제22조는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, “법령의 범위 안”이란 “그 상위법령에 위반되지 않는 범위 내”에서를 의미하며, 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용을 비교하여 양자 사이에 모순, 저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적, 구체적으로 결정하여야 할 것입니다(대법원 2004.4.23. 선고 2002추16 판결, 대법원 2009.10.15 선고 2008추32 판결 등 참조).
먼저, 관련법령 등을 살펴보면 「지방자치단체 출자·출연 기관의 운영에 관한 법률」(이하 “지방출자출연법”이라 한다) 제2조제1항에서는 이 법률의 적용범위를 지방자치단체가 설립하고 이 법률 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관이라고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 「지방공기업법」 제2조, 같은 법 제3장 및 제4장에 따른 지방공기업(지방직영기업, 지방공사, 지방공단 등), 「민법」에 따른 사단법인 등은 이 법률의 적용을 받지 않는다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 지방자치단체의 지분이 100분의 50미만인 출자기관에 대해서는 같은 법상의 임원의 임명, 기관장의 성과계약, 직원의 채용 등에 대한 규정을 적용하지 않되, 지방자치단체가 최대지분을 보유하고 지분의 분산도(分散度)로 보아 주주권 등 행사에 따른 기관 지배가 가능한 경우, 지방자치단체가 법령·조례 또는 정관에 따라 해당 기관의 기관장 또는 이사회 구성의 과반수의 임명에 관여하는 경우 등은 예외로 할 것을 규정하고 있습니다.
한편, 「안양시 출자·출연 기관의 운영에 관한 조례안」 (이하 “안양시 조례안”이라 한다) 제1조에서는 이 조례는 안양시가 지방출자출연법 및 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제16조에서는 안양시장이 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자·출연기관 외에 시가 자본금 또는 재산의 2분의 1 이상을 출자 또는 출연한 기관 중 법에 따라 지정·고시되지 않는 기관(제1호), 시가 해당 기관 예산의 2분의 1 이상을 보조하고 있는 기관(제2호)에 대하여는 안양시 조례안 제4조의 출자·출연기관 운영심의위원회의 심의를 거쳐 성과계약서 실적, 경영실적평가 등에 관한 사항을 출자·출연기관에 준하여 실시할 수 있다고 규정하고 있습니다.
결국 안양시 조례안은 지방출자출연법에서 위임한 사항과 시행에 필요한 사항을 규정하기 위한 조례이고, 같은 법의 적용범위는 지방자치단체가 설립하고 같은 법 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 또는 출연기관에 대하여 적용하는 것인바, 안양시 조례안 제16조에서 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자·출연기관 외에 시가 출자 또는 출연한 기관에 대한 사항을 규정하는 것은 지방출자출연법 제2조의 적용범위를 벗어난 것으로 보이므로, 안양시 조례안에서 규정할 수 없을 것으로 보입니다.
또한, 지방출자출연법 제2조제3항에서 지방자치단체의 지분이 100분의 50미만인 출자기관에 대해서는 같은 법의 임원의 임명, 기관장의 성과계약, 직원의 채용 등에 대한 규정을 적용하지 않되, 지방자치단체가 최대지분을 보유하고 지분의 분산도(分散度)로 보아 주주권 등 행사에 따른 기관 지배가 가능한 경우, 지방자치단체가 법령·조례 또는 정관에 따라 해당 기관의 기관장 또는 이사회 구성의 과반수의 임명에 관여하는 경우 등은 예외로 한다고 규정하고 있으므로, 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자·출연기관이 아닌 기관에 대해서도 성과계약서 실적, 경영실적평가 등을 규정할 수 있다는 주장할 수도 있으나, 지방출자출연법 제2조제3항은 같은 조 제1항에 따라 지방출자출연법의 적용대상인 지방자치단체가 설립하고 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자기관 중 지방자치단체의 지분이 100분의 50미만인 기관에 대한 일부 조항의 적용 배제와 그 예외사항을 규정한 것이므로 안양시 조례안 제16조와 같이 지방출자출연법 제5조에 따른 지정·고시 기관 외의 출자·출연기관에 대한 사항을 조례로 정하는 것은 지방출자출연법 제2조의 적용범위를 벗어난 것으로 보입니다.
결론적으로 말씀드리면 지방출자출연법에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 안양시 조례안에서 지방출자출연법 제5조에 따라 지정·고시된 출자·출연기관이 아닌 기관에 대해서도 성과계약서 실적, 경영실적 평가 등을 실시하도록 규정하는 것은 상위법령인 지방출자출연법 제2조과 「지방자치법」 제22조를 위반한 것으로 보이므로 조례제정에 신중하시기 바랍니다.
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