이유
지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 자치조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 「영천시 주민소득지원 및 생활안정기금 운영 관리 조례」(이하 “영천시 조례”라 함)를 개정하면서 ‘지원된 융자금이 5년 이상 연체되어 상환에 어려움을 겪고 있는 대상자에 대하여 위원회의 의결을 얻어’ ‘기금을 융자받은 사람이 생활 곤란으로 원리금과 연체이자의 상환이 어렵다고 판단되는 경우, 원리금을 일시상환 하거나 6개월 이내 분납할 경우’, 또는 ‘기금을 융자받은 사람이 무재산, 파산, 행불, 사망 등으로 상환능력이 상실되어 대위변제 또는 보증인이 상환하는 경우’ 연체이자의 상환의무를 감면할 수 있다고 정하거나, ‘체납처분이 끝나고 체납액에 충당될 배분금액이 그 체납액에 미치지 못하는 경우’ 등의 사유가 있는 경우 자금을 융자받은 자의 채권을 소멸할 수 있다는 조항을 신설하기 위해서는, 이와 같은 조항이 「지방재정법」 및 같은 법 시행령 등 상위법령에 위배됨이 없어야 할 것입니다.
이에 관련 법령을 살펴보면, 지방자치단체의 기금관리에 관한 사항에 대하여 규정하고 있는 「지방자치단체 기금관리기본법」 제6조제1항에서는 “기금은 세계현금(歲計現金)의 수입·지출·보관의 절차, 공유재산 및 물품의 관리·처분의 예 또는 채권 관리의 예에 따라 관리하여야 한다”고 규정하고 있고, 지방자치단체의 채권 관리에 관한 내용을 규정하고 있는 「지방재정법」 제86조에서는 “지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에 불리하게 효력을 변경할 수 없다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제87조제4항에서는 관리 대상이 되는 채권·채무의 범위, 채권의 보전 및 그 밖에 채권 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다. 이에 따라 「지방재정법 시행령」 제130조에서는 “채무자가 무자력하거나 이에 가까운 상태에 있다는 이유로 이행연기의 특약을 한 채권으로서 당초의 이행기부터 10년을 경과한 후에도 채무자가 무자력하거나 이에 가까운 상태에 있고 이행할 수 있는 가망이 없다고 인정되는 경우에는 당해 채권과 이에 관한 연체금 및 이자를 면제할 수 있다(제1항)”고 하고, “이행연기의 특약을 한 채권에 대하여 연납이자를 붙인 경우에 채무자가 당해 채권의 금액(연납이자를 제외한다)의 전부에 상당하는 금액을 그 연장된 이행기 내에 납부하는 때에는 연납이자에 대하여는 채권자의 자력상태에 비추어 부득이하다고 인정되는 경우에 한하여 그 전부 또는 일부에 상당하는 금액을 면제할 수 있다(제2항)”고 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 시행령 제131조제2항에서는 채권 원금의 전부에 상당하는 금액이 변제된 때에 그때까지 붙은 연체금의 전부 또는 일부를 면제할 수 있는 채권의 종류로 ‘지방자치단체가 설치한 교육시설에서 징수하는 수업료 또는 기숙사 사용료(제1호)’, ‘지방자치단체가 설치한 의료시설에서 환자로부터 징수하는 모든 비용(제2호)’, ‘채무자의 고의 또는 중대한 과실에 의하지 아니한 부당이득반환금(제3호)’를 규정하고 있습니다.
「지방재정법」 제86조에서 “지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에 불리하게 효력을 변경할 수 없다”고 하여 조례로 채권면제에 관하여 정할 수 있다고 규정하고 있기는 하나, 조례로 채권면제에 관한 사항을 정할 수 있다고 하여 같은 법 제87조 및 같은 법 시행령 제130조, 제131조의 규정이 적용배제 되는 것은 아니므로, 조례로써 채권 등의 면제에 관해 규정하더라도 조례의 내용은 「지방재정법」 제87조 및 같은 법 시행령 제130조, 제131조에 위배되지 않아야 할 것입니다.
그런데, 채권면제에 대해 정하고 있는 「지방재정법 시행령」 제130조제1항, 제2항 및 제131조제2항에서는 “…한 경우에는…면제할 수 있다”고 일정한 요건을 갖춘 경우에 해당 행정작용을 할 수 있다는 형식으로 규정하고 있는바, 이를 일정 요건을 갖추지 못한 경우에 대해서는 해당 법령에서 직접 규정하지 않고 있는 것으로 해석한다면, 법령이 정한 요건에의 해당 여부와 무관하게 해당 행정작용을 할 수 있다는 결과가 되어 ‘일정한 요건’을 정하여 ‘일정한 행정작용’을 할 수 있도록 해당 규정이 무의미하게 될 것입니다. 따라서 이는 일정한 요건에 해당하는 경우에 ‘한하여’ 해당 행정작용을 할 수 있는 권한(재량)을 부여한 것으로 보아야 할 것인바, 위에서 살펴본 「지방재정법 시행령」 제130조제1항, 제2항 및 제131조제2항 상의 면제요건을 갖춘 경우에 한하여 채권, 이자 또는 연납이자를 면제할 수 있는 것으로 보입니다.
따라서, 「지방재정법 시행령」 제130조제1항, 제2항 및 제131조제2항에 따른 요건을 전부 갖추지 못한 경우에도, ‘지원된 융자금이 5년 이상 연체되어 상환에 어려움을 겪고 있는 대상자에 대하여 위원회의 의결을 얻어’ ‘기금을 융자받은 사람이 생활 곤란으로 원리금과 연체이자의 상환이 어렵다고 판단되는 경우, 원리금을 일시상환 하거나 6개월 이내 분납할 경우’, 또는 ‘기금을 융자받은 사람이 무재산, 파산, 행불, 사망 등으로 상환능력이 상실되어 대위변제 또는 보증인이 상환하는 경우’ 연체이자의 상환의무를 감면할 수 있다고 정하거나, 채권을 소멸할 수 있는 요건으로 ‘체납처분이 끝나고 체납액에 충당될 배분금액이 그 체납액에 미치지 못하는 경우’ 등을 조례로 신설하는 것은 상기법령에 위배된 조례로서 위법하다고 판단됩니다.
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