이유
「전라남도 5ㆍ18민주화운동 기념사업에 관한 조례안」(이하 “5ㆍ18 조례”라 함)은 전라남도청에서 관리할 예정인바, 이와 같이 도청에서 관리하는 조례에 전라남도교육감은 청소년들이 5ㆍ18 의 자랑스러운 역사를 바로 알고 민주시민으로 성장할 수 있도록 교재 및 교육 프로그램을 개발하고 5ㆍ18 의 역사와 정신이 각급 학교 및 평생교육 과정에 반영될 수 있도록 노력하여야 한다는 내용으로 전라남도교육감의 책무를 규정하는 것은 가능한지 여부에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.
이에 대하여 우선, ① 도지사가 관리하는 도조례에 교육감에 관한 규정을 하는 것이 가능한지 여부를 살펴본 후, ② 도조례에 교육감에 관한 규정을 하는 것이 가능하다면, 교육감에게 교재 및 교육 프로그램을 개발하고 각급 학교 및 평생교육과정에 반영되도록 할 권한이 있는지 여부 및 ③ 교육감은 노력하여야 한다고 한 규정의 형식에 비추어 볼 때 위와 같은 내용의 규정이 가능한지 여부를 검토하여야 할 것입니다.
먼저, 도지사가 공포하는 도조례에 교육감에 관한 규정을 하는 것이 가능한지 여부를 살펴보면, 도조례의 경우 그 관리기관이 도청인 반면, 도교육청 조례의 경우 관리기관이 도교육청이며, 공포권자도 각각 도지사와 교육감으로서 양자가 동시에 공포권자가 될 수 없다는 점에서, 도지사가 공포하는 도조례에 교육감에 관한 규정을 할 수 없다는 의견이 있을 수 있습니다.
그러나 도지사와 도교육감은 양자가 모두 도의 집행기관으로서 도지사가 공포하는 도조례에 교육감에 관하여 규정한다고 하여 도지사의 권한을 직접 침해하는 것은 아니어서 법령위반이 되는 것 또한 아니고, 도조례 및 도교육청 조례 모두 그 의결은 도의회에서 한다는 점을 감안하면, 교육·학예에 관한 직접적인 집행업무가 아니고 도지사의 업무를 수행함에 있어 관련되는 교육감의 협조사항을 도조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보이며, 이를 굳이 별도의 조례에 규정하도록 할 경우 조례 제정 및 공포에 있어 경제성이 없게 되는 결과를 초래할 것으로 보입니다.
다만, 전라남도청에서 관리하는 조례에 전라남도교육감의 책무를 규정할 경우 전라남도교육감이 이를 알지 못하여 이행하지 못하는 경우가 발생하지 않도록, 사전에 도교육감이 이를 알 수 있도록 하고 교육감의 의견을 반영할 수 있는 조치를 취하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
다음으로, 5ㆍ18 조례 제5조의 규정내용과 관련하여, 교육감의 권한범위를 살펴보면, 「지방교육자치에 관한 법률」 제20조제6호에 따르면 교육감은 교육과정의 운영에 관한 사항에 관한 사무를 관장하는바, 교육감은 5ㆍ18 조례 제5조에 따라 교재 및 교육 프로그램을 개발하고 5ㆍ18의 역사와 정신을 각급 학교 및 평생교육 과정에 반영될 수 있도록 할 권한이 있는 것으로 보입니다.
마지막으로, 5ㆍ18 조례 제5조의 규정형식을 살펴보면, “전라남도교육감은 (…) 노력하여야 한다”고 하여 훈시규정의 형식을 띄고 있는바, 해당 규정에 따라 교육감에게 강제적인 의무가 발생하는 것은 아니므로 위와 같은 형식으로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
결론적으로, 전라남도청에서 관리하는 5ㆍ18조례에 전라남도교육감은 청소년들이 5ㆍ18 의 자랑스러운 역사를 바로 알고 민주시민으로 성장할 수 있도록 교재 및 교육 프로그램을 개발하고 5ㆍ18 의 역사와 정신이 각급 학교 및 평생교육 과정에 반영될 수 있도록 노력하여야 한다는 내용으로 전라남도교육감의 책무를 규정하는 것은 가능할 것으로 보이나, 다만, 5·18 민주화운동의 정의규정과 관련하여 법령과의 관계에서 5ㆍ18조례에 별도의 정의를 하는 것이 적절한지 여부는 한 번 더 검토하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
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