이유
「사회복지사업법」 제4조제5항에 따르면 국가와 지방자치단체는 민간부문의 사회복지 증진활동이 활성화되고 국가 및 지방자치단체의 사회복지사업과 민간부문의 사회복지 증진활동이 원활하게 연계될 수 있도록 노력해야 한다고 규정하고 있습니다. 현재 양평군에서는 위 규정을 근거로 민간부문의 사회복지 증진활동과 원활하게 연계하기 위하여 민간단체인 양평군 행복돌봄추진단의 조직 및 운영에 관한 조례의 제정을 추진 중에 있는데, 이 사안은 양평군에서 해당 조례에 민간단체인 행복돌봄추진단의 조직 및 운영에 관한 사항이나 사업비 등을 지원하는 사항을 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
먼저, 양평군 조례안 제3조부터 제12조까지에서 정하고 있는 행복돌봄추진단의 조직 및 운영에 관한 사항을 규정할 수 있는지에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
「양평군 행복돌봄추진단 조직 및 운영에 관한 조례안」(이하 “양평군 조례안”이라 한다) 제2조에서 행복돌봄추진단이란 양평군내 복지 사각지대에 있는 취약계층을 발굴하고 필요한 복지자원을 지원하는 복지지원연대를 말한다고 규정하고 있는바, 이러한 행복돌봄추진단은 양평군 내 지역 주민들의 자발적 참여로 구성ㆍ활동하는 비영리 민간단체에 해당하는 것으로 보입니다.
그런데, 양평군 조례안에서는 행복돌봄추진단의 조직(제3조), 기능(제4조), 구성(제6조), 단원의 임기 및 단장의 직무(제7조 및 제8조), 운영방식(제9조부터 제11조까지), 단원의 위촉 해제(제12조) 등을 규정하고 있는데, 그 내용을 보면 단체의 조직 구성과 운영, 나아가 단원의 위촉 및 해제, 회의 소집 등까지 자율적으로 운영되어야 할 민간단체의 설치ㆍ운영 등을 지방자치단체가 직접 관여하여 설치ㆍ운영하려는 것으로 보이므로, 양평군 조례안 제3조부터 제12조까지의 규정은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
다음으로, 양평군 조례안 제13조에서 군수는 행복돌봄추진단의 사업수행과 운영에 필요한 경비를 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정할 수 있는지 살펴보도록 하겠습니다. 이는 민간단체인 행복돌봄추진단에 재정을 지원할 수 있는지에 관한 것으로서, 민간단체에 대해 재정지원을 하기 위해서는 개인 및 단체에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항의 요건을 충족하는지를 살펴보아야 할 것입니다.
먼저, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 금지하면서, “지방자치단체의 소관에 속하는 사무”와 관련하여 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 예외적으로만 이를 허용하고 있습니다. 이에 따라, 행복돌봄추진단의 사업수행과 운영에 필요한 경비를 지원하기 위해서는 이러한 지원이 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당해야 할 것입니다.
이 사안과 같이 양평군에서 행복돌봄추진단에 사업비 등을 지원하는 사무는 「사회복지사업법」 제4조제5항 및 제9조 등에 따라 민간부문의 사회복지 증진활동을 활성화하고, 사회복지 자원봉사활동을 지원ㆍ육성하기 위한 것이므로, 「지방자치법」 제9조제2항제2호다목의 “생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원”에 해당하는 자치사무로 보입니다.
이에 따라, 양평군에서 행복돌봄추진단에 경비를 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지 살펴보면, 행복돌봄추진단에 대한 경비 지급이 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호)나 용도를 지정한 기부금의 경우(제3호)에 해당하지는 않는 것으로 보입니다. 또한, 「사회복지사업법」 제4조제5항 및 제9조에서는 국가와 지방자치단체는 사회복지사업과 민간부문의 사회복지 증진활동이 원활하게 연계될 수 있도록 노력해야 하고, 사회복지 자원봉사활동을 지원·육성해야 한다고 규정하고 있으나, 해당 규정은 지방자치단체에 책무를 부여한 규정일 뿐, 지방자치단체가 사회복지 증진활동을 위해 사업비 등을 지급하도록 하는 근거 규정으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다. 또한, 「비영리민간단체지원법」 제6조제1항에서 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사는 제4조제1항에 따라 등록된 비영리 민간단체에 대하여 다른 법률에 의하여 보조금을 교부하는 사업 외의 사업으로서 공익활동을 추진하기 위한 사업에 대하여 소요경비를 지원할 수 있도록 함에 따라, 비영리 민간단체에 재정적인 지원을 할 수 있는 주체는 행정자치부장관 및 시ㆍ도지사이고, 지원대상은 “등록된 비영리 민간단체”라고 할 것입니다. 따라서, 양평군수의 행복돌봄추진단에 대한 경비 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하는 것으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
다음으로, 양평군에서 행복돌봄추진단에 사업비 등을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주문이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
위 사실을 종합하면, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 규정된 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우” 및 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우” 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로, 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려우므로, 귀 군에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다(법제처 2012. 10. 19. 의견 12-0329 회신례 취지 참조).
다만, 「양평군 보조금 관리 조례」에 따라 군 이외의 자가 행하는 사무 또는 사업에 대하여 공익상, 시책상의 필요에 따라 군이 재정적인 지원을 할 수 있을 것으로 보이고, 「양평군 보조금 관리 조례」에 따라 보조금을 지원받고 있는 다른 단체와 달리 행복돌봄추진단만을 지원하기 위한 개별조례를 제정하여 보조금을 지원해야 하는 특별하고 합리적인 이유가 있는 것으로 보이지 않으므로, 행복돌봄추진단에 보조금을 지원하는 조례를 입안하는 것에 대해서는 신중할 필요가 있을 것으로 보입니다.
특히, 「지방재정법」 제32조의2제2항에서 “지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다”고 규정하고 있는바, 여기서 말하는 “법령”에 관하여는 「지방재정법」에 명시적인 규정이 없어 일반적으로 사용하는 의미에 따라, 법률ㆍ대통령령ㆍ총리령 및 부령을 말하는 것으로 보이므로(법제처 2014. 8. 29. 회신 14-0536 해석례 참조), 양평군 조례안에서 운영비를 지원하는 규정을 두는 것만으로 “다른 법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 보기 어려운 것으로 보입니다. 따라서, 운영비 지원을 양평군 조례안에 규정할 수 있더라도, 조례는 「지방재정법」 제32조의2제2항에서 말하는 법령에 해당하지 아니하므로, 운영비를 지원하기는 어려울 것으로 보입니다.
결론적으로, 양평군 내 취약계층을 지원하는 민간단체인 행복돌봄추진단을 지원하기 위하여 조례를 제정할 경우, 해당 조례안에 조직 및 운영에 관한 사항을 정하거나 행복돌봄추진단의 사업비 등을 지원하도록 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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