이유
먼저 관련법령을 살펴보면 「지방자치단체 기금관리기본법」 제8조제1항에서는 지방자치단체의 장은 회계연도마다 기금운용계획을 수립하여야 하고, 출납폐쇄 후 80일 이내에 기금의 결산보고서를 작성하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 기금운용계획안과 기금결산보고서를 회계연도마다 각각 세입·세출 예산안 또는 결산서와 함께 지방의회에 제출하여 의결을 받도록 하며, 같은 조 제3항에서는 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 기금운용계획안의 주요 항목 지출금액을 늘리거나, 새로운 비목(費目)을 설치할 수 없도록 규정하고 있습니다. 또한 「지방자치단체 기금관리기본법」 제9조제1항에서는 기금운용계획안은 운용총칙과 자금운용계획으로 구성하도록 하고, 같은 조 제3항에서는 자금운용계획은 수입계획과 지출계획으로 구분하고, 지출계획은 그 내용의 성질과 기능을 고려하여 주요 항목 및 세부 항목으로 구분하도록 하였습니다. 그리고 같은 법 제10조제1항에서는 지방의회에서 새로운 회계연도가 시작될 때까지 기금운용계획안이 의결되지 못한 경우 지방자치단체의 장은 지방의회에서 기금운용계획안이 의결될 때까지 법령이나 조례에 따라 설치된 기관 또는 시설의 운영비 등 일정한 목적을 위한 경비는 전년도 기금운용계획에 준하여 집행할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조에서는 지방자치단체의 장은 기금운용계획의 주요 항목 지출금액의 범위에서 세부 항목 지출금액을 변경할 수 있도록 하면서, 지방자치단체의 장은 기금운용계획의 주요 항목 지출금액을 변경하려는 경우에는 미리 지방의회의 의결을 받도록 하였습니다.
이상의 규정을 종합하여 볼 때 「지방자치단체 기금관리기본법」에서는 기금운용계획안과 기금결산보고서, 주요항목의 지출 금액 변경을 지방의회 의결사항으로 정하고, 지방의회의 의결을 받은 기금관리계획에 따라 지방자치단체 장이 집행하도록 하였으며, 기금의 개별적 지출을 지방의회의 의결사항으로 정하고 있지는 않습니다.
이 사안에서는 군수로 하여금 투자유치진흥기금 지출 시 미리 군의회의 의결을 받도록 규정할 수 있는지를 질의하고 있습니다.
판례에서는 「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의·확정, 결산의 승인, 기타 같은 법 제35조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 같은 법 제36조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결 참고)고 하고 있습니다.
그렇다면 판례의 취지를 고려하여 이 사안 질의를 살펴보면, 지방의회로서는 「지방자치단체 기금관리기본법」에서 규정한 바에 따라 기금관리계획안이나 기금결산보고서 등을 의결하는 방법으로 기금의 관리ㆍ운용에 관여할 수 있으나 「지방자치단체 기금관리기본법」에 기금을 지출하기 전에 개별 지출에 대하여 각각 지방의회의 의결을 받도록 규정하고 있지는 않으므로, 조례로서 개별 지출에 관하여 지방의회의 의결을 받도록 규정하는 것은 상위법령에서 규정한 범위를 넘어 조례로서 지방자치단체장의 집행권에 대하여 새로운 견제장치를 두는 것으로서 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 될 소지가 있어 보입니다.
결론적으로 투자유치진흥기금 지출 시 미리 군의회의 의결을 받도록 규정하는 것은 지방자치단체 장의 고유권한을 침해하는 것이 될 소지가 있으므로 조례로 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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