이유
가. 질의 가에 대하여
「인천광역시 연수구 행복연수21 지속가능발전협의회 설치 및 운영 조례 제정안」(이하 “협의회 조례안”라 함)은 유엔환경개발회의(UNCED)가 채택한 의제21(Agenda21) 및 요하네스버그 이행계획 등 지속가능발전과 쾌적한 환경조성 및 주민의 삶의 질 향상을 위해 주민·기업·행정이 협의하여 작성한 지역단위 행동계획인 지속가능발전 실천과제를 실현하기 위하여 인천광역시연수구 행복연수21 지속가능발전협의회(이하 “협의회”라 함)의 설치 및 운영에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하는 것으로서(제1조), 협의회는 지속가능발전 실천과제의 작성 및 실현을 위한 조사, 연구, 교육 및 홍보, 지속가능발전 실천사업의 이행과 평가, 지속가능한 발전을 위한 정책대안 제시, 주민·기업·행정간의 상호 협력체제 구축, 지속가능발전 관련 정보의 교류 및 국내·외 협력 및 그 밖에 협의회의 목적을 달성하기 위하여 필요한 업무의 추진 기능을 수행하는바(제5조), 협의회의 원활한 업무 수행을 위하여 상설사무국을 설치·운영하도록 하는 것(제13조)이 가능한지 여부를 질의하는 것으로 보입니다.
먼저, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조제3항에서는 자문기관에는 상설의 사무처나 사무국·과·담당관을 둘 수 없도록 규정하고 있는바, 만약 협의회가 여기서 말하는 자문기관에 해당한다면 협의회 조례안 제13조와 같이 상설사무국을 설치·운영하는 것이 가능하지 않은 것으로 보입니다.
그러므로 협의회가 자문기관에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있는바, 관련 법령을 살펴보면 「지방자치법」 제116조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제79조에서는 합의제행정기관의 설치요건을 규정하고 있으며, 같은 법 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조에서는 자문기관의 설치요건을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제80조의2에서는 자문기관은 설치 목적을 효율적으로 달성하는데 필요한 인원으로 구성하고, 자문기관의 위원은 비상임으로 하도록 규정하고 있습니다.
그리고 「지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정」 제5조제3항에서는 「지방자치법 시행령」 제80조에 따라 설치되는 자문기관에는 상설의 사무처나 사무국·과·담당관을 둘 수 없다고 규정하고 있고, 같은 규정 제30조에서는 지방자치단체에 두는 지방공무원의 총수는 합의제행정기관 등의 정원의 구분에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.
이들 규정을 종합해 보면, 합의제행정기관은 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행하는 행정관청이고, 위원은 상임위원도 있을 수 있으며, 소속된 직원은 공무원으로 정원에 통제받지만, 자문기관은 자문에 응하는 기관으로, 위원은 비상임위원이며, 상설의 사무국 등을 둘 수 없고 소속된 직원은 공무원이 아니므로, 합의제행정기관과 자문기관은 기관의 성격과 기능, 상임위원 여부, 소속 직원이 공무원인지 여부 등에서 커다란 차이가 있습니다(법제처 2014. 6. 11. 회신 14-0096 의견 참조).
앞서 살펴본 협의회 조례안의 구체적인 내용을 살펴보면, 그 기능과 관련하여 지속가능발전 실천사업의 이행과 평가를 하도록 하고 있다는 점에서(안 제5조제2호) 「지방자치법」 제116조에 따른 합의제 행정기관에 해당하는 것으로 볼 여지도 있으나, 「지방자치법」 제116조 및 같은 법 시행령 제79조에 따라 지방자치단체의 소관 사무의 일부를 독립하여 수행하기 위하여 고도의 전문지식이나 기술이 요청되는 경우, 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우 및 주민 의사의 반영과 이해관계의 조정이 필요한 경우의 어느 하나에 해당하여 설치되는 합의제 행정기관으로 보기는 어려운 것으로 보이고, 상임위원이라 하여 공무원은 아닌 것으로 보이므로, 「지방자치법」 제116조의2에 따라 그 소관 사무의 범위에서 조례로 정하는 바에 따라 설치된 자문기관의 성격을 띠고 있다고 할 것입니다(법제처 2014. 2. 24. 회신 14-0032 의견 참조).
앞서 살펴본 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조제3항의 취지는 자문기관은 지방자치단체의 사무를 직접 수행하는 것이 아니라 보통 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람들의 의견을 모아 자문에 응하기 위한 기관이므로 그 기관의 성격상 상설 사무국 등을 두어 행정기관화 되는 것이 바람직하지 않기 때문이라 할 것이며, 이러한 법령의 취지를 존중하여 자문기관의 성격을 띤 협의회에 별도의 상설사무국을 두기 보다는 가능한 한 협의회가 속하는 기성의 집행기관에서 사무를 처리하도록 하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.
따라서 협의회 조례를 제정할 경우 인천광역시 연수구 행복연수21 지속가능발전협의회의 원활한 업무 수행을 위하여 상설사무국을 두는 규정을 두는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
협의회를 앞서 살펴본 바와 같이 자문기관으로 보는 이상, 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람들의 의견을 모아 자문에 응하기 위한 기관으로서 자문기관의 성격에 비추어 볼 때, 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때 예산의 범위에서 지급하는 보조금의 대상이 아니라고 할 것이므로, 협의회의 원활한 사업 추진을 위하여 예산의 범위 안에서 일정한 경비, 특히 협의회의 운영비(제1호)를 보조금으로 지원할 수 있다는 내용을 규정(제20조)하는 것은 바람직하지 아니한 것으로 보이고, 협의회의 운영비 등을 비롯한 경비를 보조금으로 지급하는 것이 바람직하지 아니한 이상, 이에 대한 재정지원의 방법 및 정산(제21조), 예산집행(제22조) 및 결산(제23조) 등에 관한 내용 또한 정비할 필요가 있는 것으로 보입니다.
특히, 2014. 5. 28. 법률 제12687호로 개정된 「지방재정법」 제32조의2제2항에서는 지방보조금은 법령에 명시적인 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함함)할 수 없다고 규정하고 있는바, 여기서 말하는 “법령”에 관하여는 「지방재정법」에 명시적인 규정이 없으므로, 일반적으로 사용하는 의미에 따라야 할 것인바, 법률·대통령령·총리령 및 부령을 말하는 것으로 보이므로(법제처 2014. 8. 29. 회신 14-0536 해석례 참조), 협의회 조례에 규정하는 것만으로 “다른 법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 보기 어려운 것으로 보입니다.
따라서 「인천광역시 연수구 행복연수21 지속가능발전협의회 설치 및 운영 조례」를 제정하면서, 인천광역시 연수구 행복연수21 지속가능발전협의회의 원활한 사업 추진을 위하여 예산의 범위 안에서 일정한 경비를 보조금으로 지원할 수 있도록 하고, 그 지원방법 및 정산, 예산집행 및 결산에 관하여 규정하는 것(안 제20조부터 제23조까지)은 바람직하지 아니하고, 설사 운영비 지원을 조례에서 규정할 수 있더라도, 조례는 2014. 5. 28. 법률 제12687호로 개정된 「지방재정법」 제32조의2제2항에서 말하는 법령에 해당하지 아니하므로, 운영비를 지원하기는 어려운 것으로 보입니다.
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