이유
이 사안에서는 「양주시 폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 조례」(이하 “양주시조례”라 함)에 제5조의21)를 신설하여 양주시 및 동두천시를 제외한 타지역의 생활폐기물을 반입하여 소각하는 경우 시장은 인접지역 주민과 협의를 위하여 보상금을 지원할 수 있도록 하고 그 경우 양주권 자원회수시설 설치사업 추진 시 구성된 주민대책위원회와 그 금액을 협의할 수 있도록 규정할 수 있는지를 질의하고 있습니다.
양주시조례는 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원에 관한 법률」(이하 “폐기물처리시설법”이라 함)의 위임사항을 정하고 있는 조례이므로 폐기물처리시설법의 지원 관련 규정을 살펴보면, 폐기물처리시설법 제17조제1항에서는 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역(이하 “주변영향지역”이라 함)을 결정ㆍ고시하도록 하고, 같은 법 제21조제1항에서는 폐기물처리시설 설치기관은 주변영향지역의 주민을 지원하기 위하여 주민지원기금을 조성하여야 하며, 같은 조 제3항에서는 주변영향지역을 직접영향권과 간접영향권으로 구분하여 지원내용을 달리 정하고 있고, 폐기물처리시설법 제22조제1항에서 주민지원기금은 주변영향지역 주민의 소득 향상 및 복리 증진을 지원하기 위한 사업에 사용하도록 하며, 같은 조 제4항에서 지원 사업의 세부적인 내용은 대통령령으로 정하도록 하였습니다.
이상의 규정을 종합하면 폐기물처리시설법에서는 주변영향지역에 대해서 주민지원기금으로 지원하는 내용을 규정하고 있는 것으로 보입니다.
그런데 양주시조례 제11조에서는 ‘시장은 주변영향지역을 지원함에 있어 영 제27조제2항의 규정에 의하되 간접영향권안의 가구별 지원이 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 지원협의체와 협의하여 가구별로 지원할 수 있다’고 규정 하고 있어 상위법령에 근거를 둔 주변영향지역에 대한 지원에 관한 내용은 이미 양주시조례에 규정되어 있습니다.
그렇다면 양주시조례 제11조 규정과 신설되는 양주시 조례 제5조의2 규정의 관계를 살펴볼 때, ‘인접지역’이 ‘주변영향지역’에 포함되는 경우라면 별도로 규정을 신설할 필요가 없을 것으로 보이므로, 양주시조례에 신설하려는 제5조의2에서 말하는 ‘인접지역’은 지역의 범위가 명확하지는 않으나 ‘주변영향지역’과는 별개의 지역을 예정한 것으로 보입니다.
결국 이 사안 질의는 상위법령에 규정되어 있지 않은 ‘인접지역’의 주민에 대하여 타지역 폐기물 반입을 협의하기 위하여 양주시의 재원으로 보상금을 지급하도록 양주시조례에 규정하는 것이 가능한지에 관한 질의인 것으로 보입니다.
먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 폐기물처리시설 주변에 거주하는 주민이 받는 환경상의 불이익 등을 보상하는 취지에서 해당 주민에 대하여 지원하는 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 주민 복지증진에 관한 사업에 해당하는 것으로 보이므로 이에 대하여 조례를 제정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.
다음으로 조례는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 규정하는 것이 가능하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례를 정할 수 있을 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조).
폐기물처리시설법에서는 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 인하여 환경상 영향을 받게 되는 주변지역에 대한 지원을 규정하고 있는데, 해당 규정의 취지는 폐기물처리시설의 설치로 인하여 주민생활 환경상 침해나 불편이 예상되므로 이러한 침해 또는 불편에 대한 보상차원에서 주변지역주민에 대한 지원을 규정하고 있는 것이고, 주변영향지역이 아니라 하더라도 폐기물처리시설 설치로 인하여 불편을 감수해야 하는 지역이 있다면 이 지역에 거주하는 주민에 대하여 보상차원에서 지원하는 것을 금지하는 것으로 볼 수 없고, 폐기물처리시설 주변 지역에 대하여 전국적으로 동일한 지원만을 하도록 하거나 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞게 폐기물처리시설 근처에 거주하는 지역 주민을 추가로 정하여 지원하는 것을 금지하려는 것으로 보기도 어려우므로, 지방자치단체에서 일정한 기준을 정하여 폐기물처리시설 인근 지역 주민에게 지원을 하는 내용의 조례를 제정하는 것이 폐기물처리시설법에 위배되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
마지막으로 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 할 수 없지만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는(제4호) 등의 경우에는 예외적으로 지출이 가능하도록 규정하고 있는바, 위 인접지역 주민에 대하여 보상금 지급이 가능하기 위해서는 이러한 예외적 지출 사유에 해당하여야 할 것입니다.
위에서 살펴본바와 같이 폐기물처리시설법령에서는 주변영향지역안의 주민에 대하여 주민지원기금에서 지원하는 내용만을 규정하고 있으므로, 주변영향지역이 아닌 인접지역 주민에 대하여 양주시의 재원으로 보상금을 지급하는 것은 폐기물처리시설법령 상에 규정된 지원은 아닌 것으로 보이고, 달리 주변영향지역이 아닌 폐기물처리시설 ‘인접지역’에 대한 지원을 규정한 상위 법령은 없는 것으로 보이므로, 양주시에서 ‘인접지역’에 대하여 지원하려는 보상금은 법률에 근거규정이 없는 보조금인 것으로 보입니다. 그렇다면 인접지역 주민에 대한 보상금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는 경우인지를 판단할 필요가 있어 보입니다.
「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다.
판례에 따르면 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조)고 하고 있습니다. 이와 더불어 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 폐기물처리시설 인접지역 주민에 대한 보상금 지급이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
다만, 양주시조례 제5조의2로 신설하려는 규정을 구체적으로 살펴보면, 해당 규정 제1항에서는 보상금을 지급하려는 대상을 “인접지역”의 주민으로 규정하고 있는데, 인접지역의 범위는 상위 법령에도 규정이 없고, 조례에도 나타나 있지 않아 보조금 지원의 대상을 특정할 수 없고, “인접지역 주민과 협의를 위하여 보상금을 지원”한다고 규정하고 있어서 ‘실제 보조금이 지출될 사업의 내용과 범위’가 명확하지 않은 점, 신설하려는 제5조의2제2항에서는 양주권 자원회수시설 설치사업 추진 시 구성된 ‘주민대책위원회’와 보상금의 금액을 협의하도록 하고 있는데, 이 ‘주민대책위원회’는 폐기물처리시설법 제17조의22)에 따른 주민협의체는 아닌 것으로 보이고, 양주시조례에도 주민대책위원회와 관련된 내용이 없어서 주민대책위원회의 구성원이 누구인지, 누구를 대표하는 단체인지 알 수 없는 점 등을 종합적으로 고려하면, 인접지역 주민에 대한 보상금 지급에 대하여 조례에 규정할 내용을 보다 객관적이고 명확하게 한 후에 「지방재정법」 제17조제1항제4호 해당 여부를 판단하여야 할 것으로 보입니다.
그리고 양주시조례는 폐기물처리시설법에서 위임된 사항을 정하고 있는 조례3)인데, 위에서 살펴본 바와 같이 인접지역 주민에 대한 지원은 폐기물처리시설법에 규정된 것이 아니라 양주시에서 폐기물처리시설법의 지원내용과는 다르게 별도의 대상에 대하여 지원하려는 내용이므로 양주시조례에서 인접지역 주민에 대한 지원을 규정하기에는 바람직하지 않은 부분이 있다는 점도 알려드립니다.
각주)-----------------
양주시조례에는 제5조의1로 되어 있으나 제5조와 제6조 사이에 가지조문을 신설하는 경우에는 ‘제5조의2’로 규정하는 것이 조문구성 원칙입니다. 이하에서는 제5조의2로 적도록 하겠습니다.
폐기물처리시설법
제17조의2(지원협의체의 구성기준 및 기능 등) ① 지원협의체는 해당 폐기물처리시설 소재지의 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회 의원, 주민대표 및 주민대표가 추천한 전문가 가운데 폐기물처리시설 설치기관이 관할 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장 및 특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시ㆍ군ㆍ구의회와 협의하여 구성하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 지원협의체의 구성원이 될 수 없다.
양주시조례
제1조(목적) 이 조례는 「폐기물처리시설설치촉진및주변지역지원등에관한법률」(이하 “법”이라 한다) 및 같은 법 시행령(이하 “영”이라 한다)에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
각주)-----------------
한글
PDF
