이유
가. 질의 가에 대하여
먼저, 「전라남도교육청 학교 인권감독관 구성과 운영에 관한 조례안」(이하 “인권감독관 조례”라 함) 제5조제1항에 따르면 교육감은 직원의 인권보호 및 증진을 위하여 전라남도교육청 학교 인권감독관(이하 “인권감독관”이라 함)을 두되, 같은 조 제2항의 어느 하나에 해당하는 사람 중 일정한 추천을 받은 사람을 교육감이 위촉하도록 하고 있습니다.
그런데 같은 조 제3항에 따르면 교육감은 전라남도의회 의장이 추천한 1명(도의원 1명을 포함함)을 반드시 위촉하여야 한다고 규정하고 있는바, 이와 관련하여서는 ① 인권감독관을 전라남도의회 의장이 추천할 수 있는지 여부 및 ② 전라남도의회 의장이 추천한 자를 교육감이 반드시 위촉하도록 할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 인권감독관을 전라남도의회 의장이 추천할 수 있는지 여부와 관련하여, 지방의회 의장은 의회를 대표하고 의사를 정리하며, 회의장내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독하는 지위에 있지만(「지방자치법」 제49조), 여기에서 의회를 대표한다 함은 조직적, 의전적인 의미에서 의회를 대표한다는 것이지, 지방의회의 의사를 대표할 수 있다는 것은 아니며, 지방의회 의장의 지위 및 권한에 비추어 볼 때 집행기관의 인사권에 의장 개인의 자격으로는 관여할 수 있는 권한이 없다고 할 것이고, 조례로서 이를 허용할 수도 없다고 할 것입니다(대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결 등 참조).
다음으로, 전라남도의회 의장이 추천한 자를 교육감이 반드시 위촉하도록 할 수 있는지 여부와 관련하여, 조례안의 규정에 따르면 지방의회 의장이 추천하는 구의원을 반드시 위원회 위원으로 임명 또는 위촉할 필요가 없으므로 지방자치단체장의 위원 임명 또는 위촉에 관한 고유한 인사권을 침해한다고 볼 수 없다고 본 판례(대법원 2013. 9. 12. 선고 2013추50 판결 등 참조)의 취지에 비추어 볼 때, 이 사안 조례와 같이 전라남도의회 의장 등 일정한 기관에서 추천한 자를 교육감이 반드시 위촉하도록 할 경우 교육감의 위촉에 관한 고유한 인사권을 침해할 여지가 있다고 할 것입니다.
따라서 전라남도교육청 학교 인권감독관 위촉 시 전라남도의회 의장이 추천한 1명의 도의원을 교육감이 위촉하도록 하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
인권감독관 조례 제7조제1항에 따르면 인권감독관은 상담신청이 인권감독관에게 접수되었거나 교육감이 의뢰한 일정한 기관의 업무수행과 관련하여 발생한 인권침해 사항에 대해 조사할 수 있으며, 같은 조례 제10조제1항에 따르면 이와 같은 조사가 완료될 경우 그 결과 및 시정권고 사항을 지체 없이 교육감에게 문서로 통지하고, 교육감은 상담 신청인 및 조사대상기관의 장에게 문서로 통지하도록 규정하고 있는바, 이와 같이 인권감독관에게 조사권한과 통지권한을 주는 것이 가능한지 여부가 문제될 수 있습니다.
살피건대, 인권감독권이 수행하는 ‘조사’의 내용을 살펴보면, 예비검토보고서를 작성하여 교육감에게 통보한 후 사전조사를 진행하도록 되어 있지만(인권감독관 조례 제9조제1항), 전라남도 교육청 및 그 소속 행정기관, 지역 교육청 및 그 소속기관, 학교에 대한 현장조사, 문서열람, 시료채취를 하고, 이를 위해 정보나 자료를 요구할 수 있을 뿐 아니라(인권감독관 조례 제9조제2항), 신청인(신청인이 제3자인 경우에는 신청인과 피해자)과 피신청인, 참고인 등으로부터 진술을 듣거나 서면 질의를 할 수 있도록 규정한 점에 비추어 볼 때(인권감독관 조례 제9조제3항), 이러한 조사는 「행정조사기본법」 제2조제1호에 따른 ‘행정조사’의 성격을 갖는 것으로서 행정기관의 전형적인 권한행사 방법의 일종이고, 그 상대방은 이러한 권한 행사를 받아들여야 하는 수인(受忍) 의무를 부담하게 되어 권리나 자유를 제한받거나 침해받는 것이므로 그 근거 규정은 법률에 두어야 할 것으로 보입니다.
이와 같이 인권감독관의 ‘조사’가 「행정조사기본법」 제2조제1호에 따른 ‘행정조사’에 해당한다면, 주민의 권리를 제한하는 측면이 있으므로 ① 인권감독관의 신분이 공무원이어야 하고 ② 법률에 그 근거가 있어야 할 것으로 보입니다.
그런데 인권감독관 조례 제5조제2항에 따르면 인권감독관은 5인 이내로 구성하되, 인권분야에 대한 전문지식이 있거나, 인권분야 정부기관, 비영리 민간단체·법인, 국제기구 등에서 근무경험이 있는 사람(제1호), 교직원 단체에서 활동하는 사람(제2호), 전남도의원(제3호) 및 전남시민사회단체에서 활동하는 사람(제4호)의 어느 하나에 해당하는 사람 중 일정한 추천을 받은 사람을 교육감이 위촉하도록 되어 있을 뿐, 공무원 신분을 갖출 것을 요하지 아니한 점 등을 종합하여 판단해 볼 때, 해당 조례만으로 인권감독관을 공무원으로 보기는 어렵습니다.
다음으로, 인권감독관의 업무로서 ‘조사’와 같은 행정조사를 하는 것은 주민의 권리를 제한하는 것이므로 법률에 그 근거가 있어야 할 것인데, 「국가인권위원회법」 등 관련 법률에서는 국가인권위원회에서 직권조사 등을 할 수 있는 근거를 두고 있을 뿐, 행정기관이나 공무원이 아닌 인권감독관이 ‘조사’를 할 수 있도록 하는 규정이 없으므로 법률의 근거나 위임이 없이 조례로 ‘조사’를 수행하는 인권감독관을 설치할 수는 없을 것으로 보입니다.
이와 같이 인권감독관에게 조사권한이 없다고 판단하는 이상, 이에 더 나아가 시정권고 사항을 교육감에게 통지할 권한을 부여하는 것 또한 어렵다고 봄이 상당하다고 할 것입니다.
따라서 전라남도교육청 학교 인권감독관에게 인권침해 사항에 대한 조사권한과 시정권고 사항을 교육감에게 통지할 권한을 주는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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