이유
「장애인복지법」 제49조에 따르면, 국가와 지방자치단체는 장애인의 장애 정도와 경제적 수준을 고려하여 장애로 인한 추가적 비용을 보전하기 위하여 장애수당을 지급(「장애인연금법」 제2조제1호에 따른 중증장애인은 제외)할 수 있고, 장애수당의 지급 대상ㆍ기준 및 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 시행령 제30조제1항에 따르면, 법 제49조에 따른 장애수당을 지급받을 수 있는 자는 18세 이상으로서 장애인으로 등록한 자 중 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 또는 차상위계층으로서 장애로 인한 추가적 비용 보전이 필요한 자로 한다고 규정하고 있습니다.
이와 관련하여 양평군에서는 「장애인복지법」 제49조에 따라 지급하는 장애수당과는 별개로 만 18세 이상 양평군에 거주하는 「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자와 차상위계층 경증장애인에게 장애수당을 지급하는 내용으로 「양평군 경증장애수당 지급 조례안」의 제정을 추진 중에 있는바, 이 사안은 「장애인복지법」 제49조제1항에 따라 지급하는 장애수당 외에 지방자치단체에서 조례를 제정하여 추가적으로 장애수당을 지급할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
먼저, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 장애수당을 지원하는 것은 지방자치단체의 사무를 예시하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 주민 복지증진에 관한 사업에 해당하는 것으로 보이고, 「장애인복지법」 제49조에서 장애인의 장애 정도와 경제적 수준을 고려하여 장애수당을 지급할 수 있는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 장애인을 지원하는 내용 등의 사무는 지방자치단체의 자치사무로서 조례 제정이 가능한 사무로 볼 수 있을 것입니다.
다음으로 조례는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 규정하는 것이 가능하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례를 정할 수 있을 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결 참조).
그렇다면, 「장애인복지법」은 장애인의 생활안정에 기여하기 위하여 장애인의 자립생활ㆍ보호 및 수당지급 등에 관한 국가와 지방자치단체의 책무를 규정한 법으로, 해당 법의 취지상 지방자치단체가 장애인에게 장애수당 등을 지원하는 것을 금지하는 것으로 볼 수 없고, 장애인에게 전국적으로 동일한 지원만을 하도록 하거나 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞게 장애수당을 추가로 지원하는 것을 금지하려는 것으로 보기도 어려우므로, 지방자치단체에서 일정한 기준을 정하여 경증장애인에게 장애수당을 지급하는 내용의 조례를 제정하는 것이 「장애인복지법」에 위배되는 것으로 보기는 어렵다고 할 것입니다.
다음으로, 지방자치단체에서 「장애인복지법」 제49조에 따라 장애인에게 지급하는 장애수당 외에 별도로 장애수당을 지급하는 것이 개인에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」에 위배되는 것은 아닌지 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없되, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 가능하다고 규정하고 있는바, 같은 항 제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 관계 법률에 개인 또는 단체에 대한 장애수당 지급의 근거로 볼 수 있는 규정이 있는 경우로 한정하여 보는 것이 타당하다고 할 것입니다.
그런데, 양평군에서 지급하려는 장애수당은 「장애인복지법」 제49조제1항에 따른 장애수당과는 별개로 지급하려는 것이므로, 「장애인복지법」 제49조제1항을 양평군에서 지급하고자 하는 장애수당의 지급근거로 볼 수는 없다고 할 것입니다. 또한, 「장애인복지법」 제9조에서는 국가와 지방자치단체는 장애 발생을 예방하고, 장애의 조기 발견에 대한 국민의 관심을 높이며, 장애인의 자립을 지원하고 보호가 필요한 장애인을 보호하여 장애인의 복지를 향상시킬 책임을 진다고 규정하고 있고(제1항), 제16조에서는 국가와 지방자치단체는 이 법의 목적을 달성하기 위하여 필요한 법제ㆍ재정과 관련된 조치를 강구해야 하며, 제30조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 장애인과 장애인을 부양하는 자의 경제적 부담을 줄이고 장애인의 자립을 촉진하기 위하여 세제상의 조치, 공공시설 이용료 감면, 그 밖에 필요한 정책을 강구하도록 규정하는 등 지방자치단체의 책무를 규정하고 있으나, 해당 규정은 지방자치단체가 장애인을 위한 복지정책을 강구하도록 하는 규정일 뿐, 지방자치단체에서 「장애인복지법」 제49조제1항에 따른 장애수당 외에 별도의 장애수당을 지급하도록 구체화한 근거규정으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다. 따라서, 「장애인복지법」의 위 규정들은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
다음으로, 지방자치단체가 장애인에 대한 장애수당을 추가로 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 해당 규정에서 제시하고 있는 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어려운 측면이 있으나, 위 조문에 관한 법원 판결례를 예시해보면, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있는 것으로 보입니다.
그런데, 「장애인복지법」 제9조, 제16조 및 제30조제1항에서 장애인의 생활안정을 위한 지방자치단체의 책무를 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 지방자치단체는 장애인의 자립생활ㆍ보호 및 수당지급 등 장애인의 생활안정을 위해 보조금을 지출할 법적ㆍ정책적 필요성이 인정될 뿐만 아니라, 장애인에 대한 수당지급은 통상 사회복지정책의 일환으로 행해지는 재정지원 사업으로서 민간의 부담으로 실시될 수 있는 성격의 사업으로 보기는 어려운 것으로 보입니다. 그렇다면, 재정의 건전성 및 효율성을 해치지 않는 범위에서 「장애인복지법」 제49조제1항에 따른 장애수당 지원과는 별개로 지방자치단체가 경증장애인에 대하여 일정한 장애수당을 지급하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따른 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당된다고 볼 여지도 있으므로, 「지방재정법」에 위배되는 것은 아닌 것으로 보입니다.
따라서, 지방자치단체는 「장애인복지법」 제49조제1항에 따라 지급하는 장애수당 외에 별도로 장애수당을 지급하는 내용의 조례를 제정할 수 있을 것으로 보입니다.
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