질의요지
의원발의로 「천안시 생활임금조례안」을 제정하여, 천안시 소속 근로자와 천안시 출자·출연기관 소속 근로자 및 천안시로부터 그 사무를 위탁받거나 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체 등에 소속 된 근로자에게 생활임금을 지원하려는 바,
가. 천안시 소속 근로자 및 출자ㆍ출연기관 또는 천안시로부터 그 사무를 위탁받거나 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체 등에 소속된 근로자와 그 하수급인이 직접 고용한 근로자 소속된 모든 근로자를 대상으로 하여 생활임금을 지급하도록 하는 「천안시 생활임금조례안」 제3조가 헌법 제11조의 평등권 및 형평성에 위반되는 것은 아닌지?
나. 「천안시 생활임금조례안」 제4조에서는 시장에게 생활임금 제도가 확대될 수 있도록 홍보, 교육 등을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는데 이것이 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것은 아닌지 ?
다. 시장으로 하여금 생활임금을 결정하도록 규정한 「천안시 생활임금조례안」 제5조가 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것은 아닌지?
라. 「천안시 생활임금조례안」 제6조제1항에 따르면 시장은 공공계약을 체결하기 위하여 공고할 때 생활임금액을 사전 고지해야 하고, 제2항에 따르면 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제11조에 따라 예정가격을 작성할 때 그 노무비의 노임단가가 이 조례에 따라 정한 생활임금 이상이 되도록 노력해야 하며, 제3항에 따르면 공공계약을 체결 시 시장은 계약상대자나 그 하수급인 소속 근로자에게 생활임금 이상을 지급할 수 있도록 노력하여야 하는데, 위 각 조항들이 지방자치단체장의 인사권 등 고유권한을 침해하거나 해당 조례안의 적용대상이 아닌 다른 근로자와의 형평성에 어긋나는 것은 아닌지 ?
이유
가. 질의 가에 대하여
질의 가에서는 「천안시 생활임금조례안」(이하 “천안시조례안”이라 함) 제3조에서 천안시 소속 근로자 및 출자ㆍ출연기관 또는 천안시로부터 그 사무를 위탁받거나 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체 등에 소속된 근로자와 그 하수급인이 직접 고용한 근로자를 대상으로 하여 생활임금을 적용하도록 하는 규정이 적용대상이 아닌 다른 근로자와의 사이에 평등권 및 형평성에 어긋나는 것이 아닌지에 관하여 질의하고 있습니다.
그런데 천안시조례안에 생활임금의 적용대상을 규정하는 것이 평등권 및 형평성에 어긋나는지를 검토하려면 천안시조례안 제3조와 같이 생활임금 적용대상을 규정하는 것이 적어도 조례로 정할 수는 있는 사항이라는 전제가 성립되어야 하므로 이에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
먼저 조례는 자치사무에 관한 사항 또는 국가사무인 경우에는 법률에서 위임한 사항만을 규정할 수 있는 것이므로 지방자치단체 소속 근로자의 생활임금에 관한 사항은 자치사무로서 조례 제정 대상이 될 수는 있지만, ‘출자ㆍ출연기관 또는 천안시로부터 그 사무를 위탁받거나 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체(이하 “출자기관등”이라 함) 등에 소속된 근로자’의 생활임금에 관한 사항은 근로계약의 당사자인 출자기관등이 사용자의 입장에서 근로자와의 합의에 따라 자율적으로 결정해야 할 사항으로서 특별한 규정이 없는 한 천안시의 자치사무라고 할 수가 없고, 상위법령에서 그에 관하여 규정할 수 있도록 위임한 바도 없으므로 조례의 제정 대상이 될 수가 없을 것으로 보입니다.
따라서 「천안시 생활임금조례안」 제3조 중 ‘천안시 출자ㆍ출연기관 또는 천안시로부터 그 사무를 위탁받거나 공사, 용역 등을 제공하는 기관 및 업체 등에 소속된 근로자’에 대한 부분은 자치사무가 아니어서 조례로 정할 수 없는 사항으로 보이므로, 이 부분의 평등권 위반 여부를 논하는 것은 실익이 없을 것으로 보입니다.
그리고 천안시 소속 근로자에 대해서 생활임금을 지급하도록 하는 것이 헌법상 평등권에 위반되거나 형평성에 어긋나는 것인지는 생활임금 자체를 조례로 규정하여 지급하는 것이 적절한지의 논의 결과에 따라 달라질 수 있는데, 천안시 소속 근로자에 대한 생활임금의 지급에 관하여 조례로 규정할 수 있는 사항이라고 하면 다른 사업장의 근로자와의 평등권과 관련한 문제의 소지가 있을 수 있지만, 그렇지 않고 생활임금 자체를 조례로 정하여 지급하는 것이 적절하지 않다고 판단하는 경우에는, 평등권에 위반여부를 따로 논할 실익은 없을 것으로 보이므로, 따로 평등권 위반여부와 관계없이 소속 근로자에 대하여 생활임금을 지급하도록 한 규정의 상위법령 위반 여부에 관하여 질의 다에서 살펴보도록 하겠습니다.
나. 질의 나에 대하여
「천안시 생활임금조례안」 제4조에서는 시장에게 생활임금 제도가 확대될 수 있도록 홍보, 교육 등을 위하여 노력하도록 하였는데, 이 사안은 해당 규정이 지방자치단체 장의 권한을 침해하는지를 질의하고 있으나, 천안시조례안 제4조는 지방자치단체 장의 권한 침해와 관련되기 보다는 생활임금을 사적 영역에 확대하도록 하는 것이 조례로 규정할 수 있는 내용인지가 더 문제되는 것으로 보입니다. “생활임금제도”의 의미가 무엇인지 명확하지는 않으나, 해당 규정의 취지는 천안시조례안의 적용대상이 아닌 사기업에도 생활임금을 도입될 수 있도록 시장이 노력하도록 하려는 취지인 것으로 보입니다.
그런데 질의 가, 질의 다 및 라에서 살펴보는 바와 같이 천안시조례안에서 규정하는 내용은 조례로 정할 대상이 아니거나 지방자치단체 장의 권한을 침해하는 것으로서 조례로 정하는 것이 바람직하지 아니한 측면이 있음을 고려할 때, 천안시조례안 제4조의 내용을 천안시조례안에서 규정할 의미는 크지 않을 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
질의 다에서는 시장에게 생활임금을 결정하도록 한 것이 지방자치단체 장의 권한을 침해하는지에 관하여 질의하고 있는데, 시장에게 생활임금을 결정하도록 한 것은 천안시 소속 근로자에 대하여 생활임금을 적용하도록 하기 위한 것이므로, 생활임금을 결정하여 천안시 소속 근로자에게 적용하도록 한 천안시조례안의 내용이 지방자치단체장의 권한을 침해하는지에 관하여 살펴보겠습니다.
조례 제정과 관련한 집행기관과 의결기관의 권한배분에 관하여 판례는 “「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시할 수 있게 하고 있고 지방자치단체장은 지방의회 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결)”이며, “집행기관의 고유권한에 속하는 인사권의 행사에 있어서도 지방의회는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2000.11.10. 선고 2000추36 판결).”고 판시하였습니다.
위 판례의 태도를 고려할 때 지방자치단체 소속 근로자에 대하여 임금을 결정하고 지급하는 사무가 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 인사권에 해당하는 경우에는 이를 제한하는 조례를 제정할 수 없으므로 아래에서는 지방자치단체 소속 근로자에 대한 생활임금의 지급이 지방자치단체 장의 고유권한에 속하는 사무인지를 살펴 볼 필요가 있습니다.
「지방자치법」 제105조에 따라 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 공무원뿐만 아니라 소속 근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당한다고 볼 수 있으므로 「지방자치법」에 따라 지방자치단체장에게 소속 근로자의 ‘채용 및 관리’에 관한 전속적인 권한이 부여되었다고 할 수 있는데(법제처 2013. 9. 6. 회신 의견 13-0257 참조), 지방자치단체장 소속 근로자의 ‘채용 및 관리’에 관한 사항에는 지방자치단체의 장과 개별 근로자와의 근로계약 체결에 관한 사항도 포함되고, 임금의 결정 또는 임금 결정의 방식 선택 등의 사항은 근로계약 체결에 관한 사항으로서 지방자치단체장의 전속적 권한인 인사권에 속한다고 볼 수 있습니다.
한편, 「근로기준법」 제12조에 따르면 지방자치단체장도 「근로기준법」의 적용을 받게 되므로 관련 규정을 살펴보면, 「근로기준법」 제4조에서 근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하도록 하고, 같은 법 제17조제1항제1호에서는 근로계약을 할 때 임금에 관한 사항을 명시하도록 하며, 같은 조 제4항에서는 임금의 구성항목ㆍ계산방법ㆍ지급방법이 명시된 서면을 근로자에게 교부하도록 하였습니다. 그리고 구체적인 임금의 기준과 관련해서는 「최저임금법」 제6조에서 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.
위 규정을 종합할 때 시장은 소속 근로자의 사용자로서 「최저임금법」에 위반되지 않는 범위에서 소속 근로자에 대한 임금을 책정하여 지급할 의무가 있을 뿐이고 그 밖에 임금 지급에 관하여 추가적으로 지방자치단체장에게 의무를 부여하는 상위법령의 규정은 없는 것으로 보입니다.
그렇다면 천안시조례안에서 시장이 생활임금을 결정하도록 하고, 시 소속 근로자를 적용대상으로 하여 생활임금을 지급하도록 한 천안시조례안의 내용은 「지방자치법」에 위반될 소지가 있는 것으로 보입니다.
라. 질의 라에 대하여
천안시조례안 제6조에서는 시장은 공공계약을 체결하기 위하여 공고할 때 생활임금액을 사전에 고지하도록 하고(제1항), 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제11조에 따라 예정가격을 작성할 때 그 노무비의 노임단가가 이 조례에 따라 정한 생활임금 이상이 되도록 노력하여야 하며, 시장은 공공계약을 체결할 때 계약 상대자나 그 하수급인 소속 근로자에게 생활임금 이상을 지급할 수 있도록 노력하여야 한다(제3항)고 규정하고 있습니다.
질의 라에서는 천안시조례안 제6조가 지방자치단체 장의 권한을 침해하는지 또는 다른 근로자와의 관계에서 형평성에 어긋나는 것이 아닌지를 질의하고 있는데, 천안시조례안 제6조는 시장이 공공계약 시 노무비의 노임단가를 생활임금 이상으로 책정하도록 하여 지방자치단체의 계약 상대자나 그 하수급인 소속 근로자에게 생활임금 이상을 지급하려는 것으로서 ‘지방자치단체의 계약 상대자나 그 하수급인 소속 근로자에게 생활임금 이상을 지급’하는 사무를 지방자치단체의 자치사무로 볼 수 없으므로, 조례로 규정할 사항이 아니어서 이에 대하여 자치단체장의 권한 침해 여부나 평등권 위반 여부 또는 형평성에 어긋나는지를 판단할 실익은 없는 것으로 보입니다.
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