이유
「봉화군 농어촌버스 미운행지역 행복택시 운행 및 이용주민 지원에 관한 조례안」(이하 “봉화군조례안”이라 한다) 제2조제1호에서는 “행복택시”란 농어촌버스 미운행지역 주민들의 요구에 따라 부정기적으로 운행하는 일반 택시를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 “행복택시 운행대상마을”이란 농어촌버스 승강장으로부터 1km이상 떨어지고 가구 수가 10세대가 넘는 마을을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례안 제6조에서는 행복택시 운행마을 중 농어촌버스 폐지마을의 경우 행복택시 이용자가 행복택시 이용 후 시외버스를 이용하는 때에 한하여 버스탑승 비용의 일부를 예산의 범위 안에서 보조금 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 행복택시 운행대상 마을 중 농어촌버스 노선이 폐지된 마을의 주민이 행복택시를 이용한 후 시외버스를 이용하는 때에 시외버스 요금의 일부를 군 예산에서 지원할 수 있는 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하므로, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한정되는바(대법원 2014. 2. 27. 선고, 2012추145 판결 참조), 이 사안 봉화군조례안 제6조는 봉화군 대중교통 이용자들의 교통복지를 위하여 일정한 경우 시외버스 이용자에게 이용요금의 일부를 지원하는 것인데, 이는 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서 자치사무로 예시하고 있는 주민의 복지 증진을 위한 것으로 볼 수 있으므로, 이러한 사무는 자치사무에 해당하여 조례 제정은 일응 가능할 것으로 보입니다.
그런데, 「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조)하므로, 이 사안 봉화군조례안 제6조에 따라 행복택시 운행대상 마을 중 농어촌버스 노선이 폐지된 마을의 주민이 행복택시를 이용한 후 시외버스를 이용하는 경우 그 시외버스 요금의 일부를 지원하는 것이 상위법령에 위반되는지를 검토할 필요가 있습니다.
이와 관련하여, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 할 수 없지만, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는(제4호) 등의 경우에는 예외적으로 지출이 가능하도록 규정하고 있는바, 일정한 경우 시외버스 이용자에게 이용요금의 일부를 지원하는 것이 가능하기 위해서는 이러한 예외적 지출 사유에 해당하여야 할 것입니다.
우선, 이 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는지에 대해서는 법령상 지원 근거가 없는 것으로 보이고, 다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조).
또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 봉화군수가 행복택시 운행대상 마을 중 농어촌버스 노선이 폐지된 마을의 주민이 행복택시를 이용한 후 시외버스를 이용하는 경우 그 시외버스 요금의 일부를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
다만, 봉화군조례안 제6조에서는 행복택시 운행대상 마을 중 농어촌버스 노선이 폐지된 마을의 주민이 행복택시를 이용한 후 시외버스를 이용하는 경우에만 그 시외버스 요금의 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 행복택시 운행대상 마을 중 농어촌버스 노선이 폐지된 마을의 주민 중에 행복택시를 이용하지 아니하고 도보 또는 그 밖의 이동수단을 이용한 후 시외버스를 이용하는 사람 등에 대해서도 형평성 차원에서 지원이 가능한지의 여부를 조례 입안 시 검토할 필요가 있을 것으로 보입니다.
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