이유
「(사) 한국예술문화단체총연합회 진도지회 지원 및 육성에 관한 조례안」(이하 “진도군조례안”이라 함) 제2조제1호에서는 “문화예술”이란 문학, 미술, 음악, 무용, 연극, 영화, 연예(演藝), 국악, 사진, 건축, 어문(語文), 출판 및 만화를 말한다고 하고, 같은 조. 제2호에서 “(사)한국예술문화단체총연합회 진도지회”를 진도예총으로 약칭하면서 제1호에서 열거한 문화예술분야를 대표하는 단체들로 구성된 연합회로 규정하고 있습니다. 그리고 진도군조례안 제5조에서는 군수는 예산의 범위에서 진도예총에서 추진하는 사무 또는 사업에 필요한 경비를 지원할 수 있으며, 필요한 재산 및 시설을 무상으로 지원할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 내용으로 조례를 제정할 수 있는지가 문제됩니다.
「지방재정법」 제17조제1항에 따르면, 원칙적으로 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우’(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등과 공공기관에 지출하는 경우를 예외적인 지출사유로 규정하고 있습니다. 따라서 사단법인 한국예총 진도지회(이하 진도예총이라 함)를 보조금을 지급하는 내용으로 조례를 제정하려면, 진도예총에 보조금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호에서 정한 사유에 해당하여야 할 것입니다.
먼저, 진도예총에 대하여 보조금을 지원하는 것이 법률에 규정되어 있는지를 살펴보기 위해서는 진도예총에 대하여 검토할 필요가 있어 보입니다. 「문화예술진흥법」 제39조에서 국가와 지방자치단체는 예산의 범위에서 문화예술 진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동이나 시설에 드는 경비의 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있으나, 이 규정은 문화예술 진흥을 목적으로 하는 사업 또는 활동 혹은 시설에 대하여 국가나 지방자치단체에서 그 경비를 보조할 수 있다는 취지이지, 진도지회처럼 ‘특정 단체’에 대하여 보조금을 지급할 수 있도록 한 근거규정으로 보기는 어렵습니다. 따라서 「지방재정법」 제17조제1항1호에 따라서 진도예총1)에 보조금을 지급하는 조례를 제정하는 것은 가능하지 않을 것으로 보입니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23, 선고, 2012추176, 판결). 또한 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서 진도예총에 보조금을 지원할 수 있도록 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
다만, 이 사안의 경우 지역 문화예술단체에 대한 지원이 지방자치단체가 권장하는 사업일 수는 있으나, 진도군조례안은 진도군내의 모든 문화예술단체에 대한 일반적인 지원을 규정한 조례가 아니라 특정 사단법인에 대한 지원을 목적으로 하는 조례이므로 이러한 특정 단체를 지원하는 별도의 조례가 제정하는 것이 적절한지는 검토가 필요할 것으로 보입니다.
즉, 진도군조례안 중 진도예총에서 추진하는 사업에 대한 지원은 「진도군사회단체보조금 지원조례」에 따라 사업비를 지원할 수 있으므로 별도의 조례를 제정하지 않고도 가능할 것으로 보이고, 만약 진도군조례안에 따라 진도예총에 사업비뿐만 아니라 운영비를 추가적으로 지원하려는 것이라면, 이 경우에는 2015. 1. 1. 시행예정인 「지방재정법」 제32조의2제2항에서 “지방보조금은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다”고 규정하고 있으므로 상위법령에 운영비 지원에 관한 근거 없이 조례로 진도예총을 지원하도록 규정한다고 해도 조례가 운영비 지급의 근거가 될 수 없어 조례 제정의 실익이 없을 것으로 보이고, 「진도군사회단체보조금 지원조례」에 따라 보조금을 지원받고 있는 다른 단체와 달리 진도예총만을 지원하기 위한 개별조례를 제정하여 보조금을 지원해야 하는 특별하고 합리적인 이유가 있는지도 의문이 있으므로, 진도예총에 보조금을 지원하는 조례를 입안하는 것에 대하여 신중할 필요가 있을 것으로 보입니다.
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진도군조례안 제2조제2호에서 진도예총을 “문화예술분야를 대표하는 단체들로 구성된 연합회”로 정의하고 있는데, 이러한 정의규정만으로는 ‘전국 규모의 예술문화단체연합회’인지 ‘진도에 있는 예술문화단체연합회’인지가 특정되지 않는 것으로 보입니다.
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