이유
「서울특별시 강북구 통·반 설치 조례」 제4조에서는 통장의 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다고 규정하고 있는데, 귀청에서는 통장의 임기는 2년으로 하되 2회에 한하여 연임할 수 있다고 개정하면서 부칙 제2조에서 “이 조례 시행 당시 종전의 규정에 따라 위촉된 통장의 임기는 임기만료일까지로 하며, 2회에 한하여 연임할 수 있다”라는 경과조치를 두는 내용으로 「서울특별시 강북구 통·반 설치 조례 개정안」(이하 “강북구조례안”이라 함)을 입안 중에 있습니다.
이 사안은 강북구조례안 부칙 제2조는 강북구조례안의 개정규정의 시행 당시에 통장으로 재임 중에 있는 자의 임기를 최초 임기로 보도록 하는 것인데, 이는 조례 개정에 따라 신설되는 연임제한 규정을 일부 소급하여 적용하는 것인바, 이러한 경과조치를 둘 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.
일반적으로 경과조치란 법령을 제정 또는 개정하여 법질서를 변경하는 경우 변경하는 시점부터 새로운 법령을 일률적으로 적용하여 기존의 법관계를 새로운 법관계로 전환시키는 것은 기득권을 침해할 소지가 있으므로 신구법 사이에서 제도의 변화와 법적 안정성의 요구를 조화시키고 신구 법령 사이의 적용관계를 명확히 하기 위해 새로 시행되는 법령의 부칙에 두는 규정을 말하는데, 신법과 구법의 적용에 관한 논란이 발생할 여지가 있는 경우라면 경과조치를 두어 적용되는 법령을 명확하게 해주는 것이 필요할 것입니다.
한편, 법령이 개정되면 원칙적으로 그 개정법령은 그 시행 전에 종료된 사실관계에 대해서는 적용되지 않고 그 시행 이후에 발생하거나 형성된 사실관계에 대해서만 적용된다고 할 것입니다. 그런데 개정법령의 시행 전에 발생된 하나의 사실관계가 개정 법령의 시행 후에도 계속 진행되고 있는 경우라면, 이러한 경우에는 개정 법령의 시행 전의 발생시점부터 시행 후의 시점까지 일련의 사실관계가 전체로서 하나의 사실관계를 형성한다고 할 것이므로 이는 결국 개정 법령의 시행 이후에 형성된 사실관계에 해당되어 개정 법령이 적용된다고 할 것입니다. 즉, 과거에 완성된 사실 또는 법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 진정소급입법에 있어서는 입법자의 입법형성권보다 당사자가 구법질서에 기대하였던 신뢰보호의 견지에서 그리고 법적 안정성을 도모하기 위하여 특단의 사정이 없는 한 구법에 의하여 이미 얻은 자격 또는 권리를 존중할 입법의무가 있다 할 것이고, 이미 과거에 시작하였으나 아직 완성되지 아니하고 진행과정에 있는 사실 또는 법률관계를 규율의 대상으로 하는 이른바 부진정 소급입법의 경우에는 구법질서에 대하여 기대했던 당사자의 신뢰보호보다는 입법권자의 입법형성권을 경시하여서는 아니 될 것이므로, 특단의 사정이 없는 한 새로운 입법을 하면서 구법관계 또는 구법상의 기대이익을 존중하여야 할 의무가 발생하지 않는다(헌법재판소 2008. 7. 31. 선고, 헌재 2005헌가16 결정례 참조)고 할 것입니다.
또한, 법령을 개정하고 신구 법령 사이의 적용관계를 명확히 하기 위해 경과조치를 두는 경우에도 입법권자는 입법목적, 주민의 법감정 등을 고려하여 어떤 내용의 경과조치를 둘 지에 대한 판단은 입법권자에게 맡겨져 있다고 할 것입니다.
그렇다면, 이 사안 조례 개정을 통하여 통장의 연임 제한 규정을 신설한 경우 보다 많은 주민에게 지역봉사의 기회를 제공하고 통장의 장기 재직에 따른 문제점을 개선하려는 것이 입법권자의 조례 개정의도라면 강북구조례안 시행 당시 통장으로 재임 중인 자의 임기를 연임 횟수에 산정하도록 하는 내용의 경과조치를 둘 수 있을 것으로 보이며, 더불어 이 사안 경과조치는 종료된 법률관계가 아닌 계속 진행 중인 법률관계에 대하여 적용하는 것으로 법에서 원칙적으로 금지하는 진정소급입법은 아니라 할 것입니다.
따라서, 통장의 임기를 2회에 한하여 연임할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 개정하면서, 강북구조례안 시행 당시 통장으로 재임 중인 자의 임기를 연임 횟수에 산정하도록 하는 내용의 경과조치를 둘 수 있을 것으로 보입니다.
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