이유
가. 질의 가에 대하여
「평생교육법」 제14조에서는 시ㆍ군 및 자치구에는 지역주민을 위한 평생교육의 실시와 관련되는 사업간 조정 및 유관기관 간 협력 증진을 위하여 시ㆍ군ㆍ자치구평생교육협의회(이하 "시ㆍ군ㆍ구협의회"라 한다)를 두어야 하고(제1항), 시ㆍ군ㆍ구협의회는 의장 1인과 부의장 1인을 포함하여 12인 이내의 위원으로 구성하며(제3항), 시ㆍ군ㆍ구협의회의 의장은 시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청장으로 하고, 위원은 시ㆍ군ㆍ자치구 및 지역교육청의 관계 공무원, 평생교육 전문가, 관할 지역 내 평생교육 관계 기관의 운영자 중에서 위촉하고(제3항), 시ㆍ군ㆍ구협의회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다(제4항).
이에 따라 「서울특별시 서대문구 평생교육 진흥 조례」(이하 “서대문구 조례”라 한다) 제6조제1항에서는 서대문구 평생교육협의회(이하 “평생교육협의회”라 한다)를 두고, 같은 조례 제7조제4항에서는 평생교육협의회 위원으로 구청과 구 관할 지역교육청에 재직 중인 국ㆍ과장급 공무원, 시의원, 구의원, 지역 내 평생교육 관련 기관 및 시설의 장, 평생교육 전문가 등 평생교육에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 위촉하도록 규정하고 있는바, 이 사안은 평생교육협의회 위촉위원으로 “시의원과 구의원”을 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 되어 있으므로, 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이고(대법원 2003. 9. 23. 선고 2003추13 판결 참조), 조례가 법령에 위반되는지 여부는 법령과 조례의 각각의 규정 취지, 규정의 목적과 내용 및 효과 등을 비교하여 양자 사이에 모순ㆍ저촉이 있는지의 여부에 따라서 개별적ㆍ구체적으로 결정하여야 할 것이며(대법원 2004 4. 23. 선고 2002추16 판결 등 참조), 개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에는 위임받은 사항에 관하여 개별법령의 취지에 부합하는 범위 내에서 이른바 위임조례를 정할 수 있다고 할 것입니다(대법원 2000. 5. 30. 선고 99추85 판결 참조).
이에 따라 「평생교육법」 제14조제4항에서 평생교육협의회의 구성ㆍ운영 등에 필요한 사항을 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 경우, 해당 조례는 법령에서 정한 기준과 규정 취지에 위반되지 않는 범위에서 정해야 할 것입니다.
이와 관련하여, 「평생교육법」 제7조제4항에 규정된 위촉위원의 자격요건을 살펴보면, “평생교육 전문가, 관할 지역 내 평생교육 관계 기관의 운영자” 중에서 위촉하도록 명시적으로 규정하고 있는데, 서대문구 조례에서 법령에서 정한 자격의 사람 외에 시의원과 구의원을 추가적으로 위촉할 수 있도록 하는 것은 법령의 위임 범위를 벗어날 소지가 있는 것으로서 상위법령에 위배되는 것으로 보입니다.
또한, 「평생교육법」에서 평생교육협의회 위원으로 시ㆍ군ㆍ자치구 및 지역교육청의 관계 공무원, 평생교육 전문가, 관할 지역 내 평생교육 관계 기관의 운영자 중에서 위촉하도록 직접 규정한 취지는, 평생교육과 관련되는 사업간 조정 및 유관기관의 협력 증진 등의 원활한 지원을 위하여 평생교육 분야의 학식과 경험이 있는 사람으로 위촉하려는 것으로 보이므로, 시의원과 구의원이 평생교육 전문가 등 법령에서 정한 요건을 갖추어 위원으로 위촉되는 것은 별론으로 하더라도, 단순히 시의원이나 구의원이라는 자격만으로 평생교육협의회의 위원이 될 수 있도록 하는 것은 법령의 규정 취지와는 맞지 않을 것으로 보입니다.
따라서, 서대문구 조례에 평생교육협의회 위촉위원으로 시의원과 구의원을 규정하는 것은 「평생교육법」 제14조의 위임범위를 벗어날 소지가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
이 사안은 서대문구 조례 제7조제4항의 평생교육협의회의 위촉위원 중 시의원과 구의원을 삭제하는 개정을 할 경우 현재 위촉위원으로 있는 시의원과 구의원의 임기에 대해 경과조치나 적용례를 두어 보호할 필요가 있는지에 관한 질의로 보입니다.
일반적으로 경과조치란 법령을 제정 또는 개정하여 법질서를 변경하는 경우 어떤 시점부터 새로운 법령을 무조건 적용해서 기존의 법관계를 새로운 법관계로 전환시키는 것은 기득권을 침해할 소지가 있으므로 신구법 사이에서 제도의 변화와 법적 안정성의 요구를 조화시키고 신구 법령 사이의 적용관계를 명확히 하기 위해 새로 시행되는 법령의 부칙에 두는 규정을 말하고, 적용례란 새로이 시행되는 법령의 시행일을 정하는 것만으로는 개정된 법령의 적용대상과 시기가 명확하지 않은 경우 제정 또는 개정된 법령을 어떻게 적용할 것인지를 명확히 하기 위해 새로 시행되는 법령의 부칙에 두는 규정을 말하는데, 신법과 구법 중 어느 법이 적용되는 지에 관한 논란이 발생할 여지가 있는 경우라면 경과조치나 적용례를 두어 적용되는 법령을 명확하게 해주는 것이 필요할 것입니다.
그런데 「평생교육법」 제14조제3항에서 평생교육협의회 위원으로 시ㆍ군ㆍ자치구 및 지역교육청의 관계 공무원, 평생교육 전문가, 관할 지역 내 평생교육 관계 기관의 운영자 중에서 위촉하도록 명시하고 있음에도 불구하고, 서대문구 조례에서 시의원과 구의원을 위촉위원으로 규정한 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로, 해당 시의원과 구의원의 임기에 대해서는 경과조치나 적용례를 두어 보호할 실익은 없는 것으로 보입니다.
따라서, 서대문구 조례 제7조제4항의 평생교육협의회 위촉위원 중 시의원과 구의원을 삭제하는 개정을 할 경우, 시의원과 구의원의 임기에 관한 경과조치 또는 적용례를 둘 필요는 없을 것으로 보입니다.
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