이유
「광주광역시 북구 더불어 사회복지 윤리강화에 관한 조례안」(이하 “북구 조례안”이라 한다) 제9조에서는 구청장은 사회복지사업을 수행하는 법인, 시설, 기관 및 단체 등에 종사하는 직원과 그 밖의 공공사업에 참여하는 사람들에 대하여 인권, 안전관리, 보수교육 등을 매년 실시하도록 하고 있고, 다른 법률 등의 규정에 따라 교육을 받은 경우에는 교육시간을 면제할 수 있도록 하는 등의 내용을 추진하고 있는바, 이 사안은 1) 법령의 위임 없이 지방자치단체에서 추진하는 교육에 대하여 교육이수의무를 부과하거나 면제하는 규정을 둘 수 있는지, 2) 구청장이 보조금을 지원받은 법인, 시설 등의 교육대상자 및 교육이수 및 면제자 명단, 그 밖의 관련서류를 3년간 보관하도록 규정할 수 있는지(제13조), 3) 북구 조례안의 목적조항에 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(이하 “부패방지권익위법”이라 한다) 제3조를 규정할 수 있는지(제1조), 4) 교육 참가자들에게 식대 및 교재비 등 일부경비를 부담하게 하는 규정을 둘 수 있는지(제12조), 5) 정의규정에 단체 및 시설들이 다 포함되도록 규정할 수 있는지(제2조)에 관한 질의로 보입니다.
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으나, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 되어 있고, 「사회복지사업법」 제4조제6항에 따르면, 국가와 지방자치단체는 사회복지를 필요로 하는 사람의 인권이 충분히 존중되는 방식으로 사회복지서비스를 제공하고 사회복지와 관련된 인권교육을 강화해야 하며, 같은 법 제10조에 따르면, 보건복지부장관은 이 법이나 그 밖의 사회복지 관련 법률의 시행에 관한 사무에 종사하는 공무원과 사회복지사업에 종사하는 사람의 자질 향상을 위하여 인권교육 등 필요한 지도와 훈련을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.
위 규정을 살펴볼 때, 「사회복지사업법」에서는 국가와 지방자치단체에 사회복지와 관련된 인권교육을 강화하도록 책무를 부여하고 있기는 하나, 지방자치단체의 장이 사회복지사업 등에 종사하는 사람들을 대상으로 해당 교육을 반드시 실시하도록 의무를 부과하거나 위임규정을 두고 있지는 않은 것으로 보입니다. 즉, 「사회복지사업법」에서 국가와 지방자치단체에 인권교육을 강화하도록 규정한 취지상 지방자치단체의 장은 인권, 안전관리, 보수교육 등 자질향상과 윤리의식을 고취하기 위한 교육을 관련 종사자들을 대상으로 실시할 수는 있을 것으로 보이나, 그 교육은 이수의무를 부과하거나 강제하는 것이 아닌 자율적인 성격으로 운영되어야 할 것입니다.
그런데, 북구 조례안 제4조에서는 사회복지법인 등의 장은 구청장이 매년 실시하는 교육에 참여하여 직무향상에 노력해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제9조에서는 구청장은 교육 대상자들의 교육을 면제하려는 경우 제출한 증비서류를 검토하여 교육의 면제를 결정할 수 있으며(제3항), 보조금을 지원받은 사회복지법인 등의 장이 교육면제를 받기 위해서는 교육대상자의 증빙서류를 구청장에게 제출해야 하며(제5항), 이에 대해 구청장은 증빙서류를 검토하여 면제 여부를 결정하도록 규정하고 있습니다(제6항).
즉, 북구 조례안에서는 교육에 대한 이수의무를 직접적으로 명시하고 있지는 않지만, 민간 사회복지법인 등의 종사자들에게 교육을 면제받기 위한 증빙자료를 제출하도록 하거나 구청장이 해당 교육의 면제 여부를 결정하도록 규정하고 있는바, 이러한 교육 면제는 필수적이거나 강제성이 수반되는 의무교육에 대하여 권한이 있는 기관에서 결정하는 것으로서 교육이수의무를 전제로 하는 개념인 점에 비추어 볼 때, 북구청에서 운영하려는 교육은 자율적이고 임의적인 참가에 따라 이루어져야 할 교육을 강제적이고 의무적인 방식으로 운영하려는 것으로 보입니다. 따라서, 이러한 교육에 대해서는 상위법령의 위임근거가 없는 한 허용되기 어렵다고 할 것입니다.
다음으로, 구청장은 보조금을 지원받은 사회복지법인 등의 교육관련 자료(교육대상자, 이수자 및 면제자 명단, 교육이수 확인 서류 등)를 매년 작성하여 3년간 보관하도록 하는 규정을 둘 수 있는지에 대해 살펴보면, 「개인정보보호법」 제3조에서는 공공기관은 개인정보의 처리 목적을 명확하게 하여야 하고 그 목적에 필요한 범위에서 최소한의 개인정보만을 적법하고 정당하게 수집하여야 한다고 규정하고 있는데, 법상 의무교육이 아닌, 자율적으로 실시하는 교육의 참가자 및 이수자 등의 명단을 지방자치단체에서 수집하여 3년간 관리하게 하는 것은 지방자치단체에서 해당 정보를 보유해야 할 목적이 불분명하여 「개인정보보호법」 제3조의 취지에도 벗어나는 것으로 보이며, 구청장이 교육 대상자 등의 정보를 관리하는 것은 궁극적으로는 사회복지법인 등의 종사자들에게 교육 참가를 강요하는 결과를 초래할 것으로 보입니다.
더욱이 보조금은 국가 또는 지방자치단체가 공익적 사업을 지원하기 위하여 반대급부 없이 교부하는 금전 급부를 말하는데, 지방자치단체가 사회복지법인 등에 보조금을 교부한다고 하여 그 지급받는 기관 종사자들의 교육 관련 정보를 관리한다면 급부를 이유로 보조금을 받은 사회복지법인 등에 사실상 교육을 강제하는 것으로 볼 수 있으며, 자율적으로 운영하는 교육에 대해 식대 및 교재비 등 일부경비를 교육 참가자가 부담하도록 하는 것도 그 실질에 있어서는 의무부과의 성격을 지니므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
다음으로, 조례안 제1조의 목적조항에 부패방지권익위법 제3조를 규정할 수 있는지에 대해 살펴보면, 부패방지권익위법 제3조에 따르면, 공공기관은 건전한 사회윤리를 확립하기 위하여 부패방지에 노력할 책무를 지고(제1항), 공공기관은 부패를 방지하기 위하여 법령상, 제도상 또는 행정상의 모순이 있거나 그 밖에 개선할 사항이 있다고 인정할 때에는 즉시 이를 개선 또는 시정하여야 하며(제2항), 공공기관은 교육ㆍ홍보 등 적절한 방법으로 소속 직원과 국민의 부패척결에 대한 의식을 고취하기 위하여 적극 노력하여야 하고, 공공기관은 부패방지를 위한 국제적 교류와 협력에 적극 노력해야 한다고 규정하고 있습니다(제3항).
즉, 부패방지권익위법 제3조는 그 목적이 청렴한 공직 및 사회풍토를 확립하기 위하여 공공기관의 책무를 규정한 것인데 반해, 북구 조례안의 제정 목적은 사회복지법인 등의 종사자들에게 인권, 안전관리, 보조금 집행 등에 대한 교육을 통하여 자질향상과 윤리의식을 강화하려는 데 있으므로, 북구 조례안의 목적조항에 부패방지권익위법 제3조를 규정하는 것은 적합하지 아니한바, 공공기관의 청렴한 공직문화 및 부패척결 등에 관한 사항을 규정하고자 할 경우에는 별도의 조례로 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
마지막으로, 북구 조례안 제2조에서는 단체(제4호), 기관(제5호) 및 공익법인(제7호) 등에 대해 별도의 정의규정을 두어 해당 조례의 적용을 받도록 규정하고 있는바, 북구 조례안 제6조(적용범위) 및 제7조(교육내용)의 취지상 해당 조례에 따른 교육은 「사회복지사업법」에 따른 법인이나 시설 등을 대상으로 사회복지에 관한 사항을 중심으로 이루어지는 것으로 보이는데, 「사회복지사업법」의 적용을 받지 않는 일반적인 단체나 기관 또는 공익법인 등에 대해서 해당 조례의 적용을 받도록 규정하는 것은 그 적용대상을 임의적이고 자의적으로 확대하는 불합리한 결과를 초래하여 조례의 입법취지에 맞지 않는 것으로 보입니다. 또한, 보조금(제7호)의 경우에도 법령에서 일반적이고 명확하게 사용하는 개념이므로 별도의 정의규정을 둘 필요는 없을 것으로 보입니다.
따라서, 북구 조례안에 법령의 위임이 없이 사회복지법인 등의 종사자들에게 실시하는 교육에 대하여 교육이수의무를 부과하고, 그 의무를 전제로 교육의 면제 또는 자료 제출의무를 부과하거나 관련 자료를 보관하는 등의 규정을 두는 것은 「지방자치법」 제22조의 규정에 위배되므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
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