기본정보

• 질의요지

  
  

  
  「지방자치법」 제127조제1항에는 “지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지” 지방의회에 제출하도록 하고 있는데, 조례에서 예산안 제출시기를 “회계연도 시작 70일 전까지”로 규정할 수 있는지?
  
  

• 의견

  
  

  
  「지방자치법」 제127조제1항에서 지방자치단체 장의 예산안 제출시기를 구체적으로 정하고 있음을 볼 때, 조례로서 법률에서 정한 바와 다르게 지방자치단체의 예산안 제출기한을 앞당기는 것은 적절하지 않을 것으로 보이는바 조례제정에 신중하시기 바랍니다.
  
  

• 이유

  
  

  
  「지방자치법」 제127조제1항에서는 “지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다”고 규정하고 있는데, 지방자치단체의 조례로 법률에서 정한 바와 다르게 지방자치단체 장으로 하여금 “회계연도 시작 70일 전까지” 예산안을 제출하도록 규정할 수 있는지를 질의하고 있는 것으로 보입니다.
  
  먼저, 「지방자치법」 제22조 본문에서, 조례는 ‘법령의 범위 안’에서 제정되어야 한다고 하여 법령에서 명시적으로 ‘법률우위의 원칙’을 나타내고 있음을 고려할 때, 법령에서 명시적으로 법령의 범위 안에서 조례로 기한을 정할 수 있도록 위임하고 있지 않은 이상 법령에서 정한 기한보다 예산안 제출 시한을 당기는 내용으로 조례를 제정하는 것은 법률이 정한 범위를 벗어난 조례가 되어, 「지방자치법」 제22조 본문에 위반될 소지가 있어 보입니다.
  
  또한 이 사안의 경우는 지방자치단체 장의 예산안 편성권과 지방의회의 예산안 심의권에 관한 사항이고 이는 지방자치단체 집행기관과 의결기관 간의 권한배분 원칙에 관련되므로 이에 관한 판례를 살펴보면, 대법원에서는 “「지방자치법」은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 지방의회를, 외부에 대하여 지방자치단체의 대표로서 지방자치단체의 의사를 표명하고 그 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고, 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여하여 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없는 것인바, 지방의회는 조례의 제정 및 개폐, 예산의 심의ㆍ확정, 결산의 승인, 기타 같은 법 제35조에 규정된 사항에 대한 의결권을 가지는 외에 같은 법 제36조 등의 규정에 의하여 지방자치단체사무에 관한 행정사무감사 및 조사권 등을 가지므로, 이처럼 법령에 의하여 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용할 수 없다(대법원 2003. 9. 23. 선고, 2003추13 판결)”고 판시한 바 있습니다.
  
  이러한 판례의 태도를 고려하여 「지방자치법」 제127조의 취지를 이해하여 본다면, 「지방자치법」 제127조제1항에서 예산안을 지방의회에 제출하는 시한을 구체적으로 정하고 있는 취지는 집행기관의 예산안 편성권과 지방의회의 예산안심의권을 모두 고려하여 법률로서 예산안의 제출시한을 정한 것으로 볼 수 있을 것입니다. 그런데 조례로서 법률에서 정한 바와 달리 예산안 제출기일을 정하게 되면 이러한 규정취지를 훼손하게 될 소지가 있습니다. 또 구체적으로 지방자치단체의 예산안 편성과 관련된 다른 규정과의 관계를 고려하여 예산안 제출기한에 관한 규정을 살펴보면, 「지방재정법」 제27조의3에 따르면 국고보조사업에 대한 지방자치단체의 예산편성은 중앙행정기관의 장과 안전행정부장관이 협의한 ‘보조사업계획’에 의하도록 하면서(제1항), 안전행정부장관은 제1항에 따른 보조사업계획을 해당 회계연도의 전년도 10월 15일까지 지방자치단체의 장에게 통보하도록 규정하고 있습니다. 그런데 만약 부산광역시에서 이 사안 질의와 같이 조례로 회계연도 70일 전까지 예산안을 제출하도록 할 경우 보조사업계획이 통보되는 시점과 예산안 제출 시점이 불과 1주일도 채 되지 않게 되어 현실적으로 예산안 편성에 소요되는 시간이 부족하게 될 우려가 있습니다. 이처럼 「지방재정법」 제27조의3과의 관계를 고려하더라도 「지방자치법」 제127조제1항에서 지방자치단체의 장에게 회계연도 시작 50일 전까지 예산안을 지방의회에 제출하도록 한 것은 집행기관의 예산안편성권과 의결기관의 예산안심의권을 균형적으로 고려한 취지로 이해됩니다.
  
  그렇다면 이처럼 법률에서 집행기관의 예산안편성권과 의결기관의 예산안심의권을 균형적으로 고려하여 예산안 제출기일을 정하였는데도 조례로서 이를 앞당기는 것은, 위 대법원 판례의 취지와 같이, 지방의회가 조례로서 집행기관의 예산안 편성권을 사전적으로 침해하는 새로운 견제장치를 두는 것으로서 집행기관의 고유권한인 예산안편성권에 대한 침해가 될 소지가 있어 보입니다.
  
  결론적으로 조례로서 법률에서 정한 바와 다르게 지방자치단체의 예산안 제출기한을 앞당기는 것은 적절하지 않을 것으로 보이는바, 조례제정에 신중하시기 바랍니다.