이유
「경기도교육청 교육실무직원 채용 및 무기계약직 전환 등에 관한 조례안」(이하 “경기도교육조례안”이라 함) 제12조제1항에서는 교육감은 교육실무직원의 정원, 채용, 전보, 복무기준과 관리계획 등을 심의·의결하는 인사위원회를 설치·운영한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 인사위원회의 구성은 교육감, 교육 및 노사관계 관련 전문가, 그리고 교육실무직원으로 조직된 노동조합 등이 추천한 자 등으로 구성하되 세부사항과 운영에 관한 사항은 규칙 또는 훈령으로 정한다고 규정하고 있는데, 이와 같은 내용을 의원발의로 개정할 수 있는지에 대해 질의하는 것으로 보입니다.
먼저, 교육실무직원의 정원, 채용, 전보, 복무기준과 관리계획 등을 심의·의결하는 인사위원회를 설치·운영하도록 조례에 규정할 수 있는지 검토해 보도록 하겠습니다.
「지방교육자치에 관한 법률」 제3조 및 「지방자치법」 제105조에 따르면, 교육감이 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 이러한 소속 직원에는 공무원뿐만 아니라 “교육실무직원(무기계약근로자, 기간제근로자 및 단시간근로자를 말한다. 이하 같다)”도 포함된다 할 것이므로 교육실무직원의 채용 및 관리에 관한 권한은 교육감의 전속적인 권한이라고 볼 수 있습니다(법제처 2013. 3. 11. 회신 의견 13-0061 참조).
그렇다면, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것인바(대법원 2000. 6. 13. 선고 99추92 판결 등 참조), 경기도교육조례안이 교육감의 고유권한을 침해하지 않는지에 대하여 검토할 필요가 있습니다.
경기도교육조례안 제12조제1항에 따르면, 인사위원회가 교육실무직원의 정원, 채용, 전보, 복무기준과 관리계획 등을 심의·의결하도록 규정하고 있을 뿐, 교육감이 그 심의ㆍ의결한 결과에 반드시 따라야 한다거나 기속된다는 규정을 별도로 두고 있지 않아, 의결기관인 지방의회가 집행기관인 교육감의 권한을 사전적ㆍ적극적으로 개입하는 규정으로는 보이지 않은 점을 고려할 때, 경기도교육조례안이 교육감의 고유권한을 본질적으로 침해하는 것으로 보기는 어렵다고 보입니다.
다음으로, 지방의회의원이 인사위원회를 설치ㆍ운영하도록 하는 내용의 조례안을 발의하는 것이 가능한지 검토해 보면, 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조 및 「지방자치법」 제66조에 따르면, 지방의회에서 의결한 의안은 교육감이나 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의하고(제1항), 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있도록(제2항) 규정하고 있을 뿐, 조례안의 발의와 관련하여 법령에서 직접 사무를 특정하여 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없는 것으로 보입니다.
관련 법령을 살펴보면, 「지방자치법」 제116조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제행정기관을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제79조에서는 합의제행정기관의 설치요건을 규정하고 있으며, 같은 법 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제80조에서는 자문기관의 설치요건을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제80조의2에서는 자문기관은 설치 목적을 효율적으로 달성하는데 필요한 인원으로 구성하고, 자문기관의 위원은 비상임으로 하도록 규정하고 있습니다.
그리고, 판례에서는 지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가진다(대법원 2005. 8. 19, 선고, 2005추48 판결)고 판시하고 있으며, 또한 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결)고 하고 있습니다.
그런데, 경기도교육조례안 제12조에 따르면, 인사위원회가 교육실무직원의 정원, 채용, 전보, 복무기준과 관리계획 등을 심의·의결하도록 하는 내용과 인사위원회의 구성에 관해서는 규정하고 있어, 「지방자치법」 제116조에 따른 합의제 행정기관에 해당하는지, 같은 법 제116조의2에 따른 자문기관에 해당하는지 불분명하여 일의적으로 인사위원회의 성격을 판단하기 곤란하나, 「지방자치법」 제116조 및 같은 법 시행령 제79조에 따라 지방자치단체의 소관 사무의 일부를 독립하여 수행하기 위하여 고도의 전문지식이나 기술이 요청되는 경우, 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우 및 주민 의사의 반영과 이해관계의 조정이 필요한 경우의 어느 하나에 해당하여 설치되는 합의제 행정기관으로 보기는 어려운 것으로 보이고, 같은 법 시행령 제80조에 따른 자문기관의 설치요건에 부합하는 것으로 보이므로, 지방의회의원의 조례안 발의 자체가 제한되는 것으로 볼 수는 없을 것으로 보입니다.
따라서, 교육감이 교육실무직원의 정원, 채용, 전보, 복무기준과 관리계획 등을 심의·의결하는 인사위원회를 설치·운영하도록 하는 「경기도교육청 교육실무직원 채용 및 무기계약직 전환 등에 관한 조례안」을 지방의회의원이 발의할 수 없다고는 할 수 없을 것으로 보입니다.
다만, 「지방공무원법」 제7조제1항에서는 지방자치단체에 임용권자(임용권을 위임받은 자는 제외하되, 그중 시의 구청장과 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 소속 기관의 장을 포함한다)별로 인사위원회를 두되, 특별시ㆍ광역시ㆍ도 또는 특별자치도에는 필요하면 제1인사위원회와 제2인사위원회를 둘 수 있다고 규정하고 있는바, 경기도교육조례안 제12조제1항에 규정된 “인사위원회”란 명칭은 「지방공무원법」에서 규정하고 있는 인사위원회와 혼동을 줄 우려가 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다. 또한, 조례로 정하는 바에 따라 자문기관인 위원회를 설치ㆍ운영하는 규정을 두는 경우에는 위원장, 위원의 구성 및 위원회의 운영(회의의 소집권자, 의사정족수, 의결정족수 등)에 관한 내용은 중요한 사항이므로 해당 조례에 직접 규정하도록 해야 할 것이고, 그 외의 운영과 관련된 세부사항에 대해서는 시행규칙으로 정하는 것이 바람직하다고 하겠습니다.
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