이유
우선 관련 규정을 살펴보면, 「지방자치법」 제104조제3항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제144조제1항 및 제2항에서는 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있고, 그 시설의 설치와 관리에 관하여는 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 「공유재산 및 물품 관리법」 제27조제1항에서는 지방자치단체의 장은 행정재산의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 외의 자에게 그 재산의 관리를 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조제1항에서는 법 제27조제1항에 따라 행정재산을 관리위탁할 때 해당 행정재산의 관리를 위하여 특별한 기술과 능력이 필요한 경우에는 그 기술과 능력을 갖추는 등 해당 행정재산을 관리하기에 적합한 자에게 관리위탁을 하여야 한다고 규정하고 있습니다.
또한, 「화순노인전문병원 설치 및 운영에 관한 조례」(이하 “화순군조례”라 함) 제1조에서는 이 조례는 「지방자치법」 제144조 및 「노인복지법」 제34조·제35조, 「사회복지사업법」 제34조의 규정에 의거 노인성질환으로 진료와 요양을 필요로 하는 자를 위한 화순노인전문병원의 설치 및 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제5조제1항에서는 병원의 의료수가는 「국민건강보험법」 및 「의료급여법」 규정에 의하여 보건복지 가족부장관이 정한 기준에 따른다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 제1항의 기준에 적용받지 아니하는 항목에 관한 의료수가는 위탁받은 자가 군수의 승인을 얻어 따로 정할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례 제6조에서는 군수는 병원의 효율적인 운영을 위하여 일정한 요건을 충족하는 의료법인 등에게 병원의 운영을 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 「화순군 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」 제2조제1호에서는 “민간위탁”이라 함은 각종 법령 및 조례 등에 규정된 군수의 소관사무중 일부를 군 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임 하에 행사하도록 하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제3조에서는 사무의 민간위탁에 관하여는 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한 이 조례가 정하는 바에 의한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제4조제1항에서는 군수는 법령이 정하는 바에 따라 그 소관사무중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무인 ① 단순사실행위인 행정작용, ② 공익성보다 능률성이 현저히 요청되는 사무, ③ 특수한 전문지식 및 기술을 요하는 사무 및 ④ 기타 시설관리 등의 단순행정사무를 민간위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제7조제1항에서는 군수는 수탁기관이 선정되면 수탁기관과 사무의 위탁에 관하여 협약을 체결하여야 하며, 협약내용은 반드시 공증을 해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 협약서에는 수탁자의 의무, 위탁내용, 위탁기간, 예산지원액, 협약내용을 위반했을 경우 의무이행과 해약 등 필요한 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있습니다.
이 사안은 화순군수가 조례로 화순노인전문병원을 이용하는 사람 중 화순군 관내 주소를 두고 있는 자로서 「국민건강보험법」에 의한 건강보험료 납부자 중 납부금액이 하위 20퍼센트 범위 내에 속하는 세대의 65세 이상인 자 또는 장애인으로 등록된 자, 65세 이상인 자 중 장애인으로 등록된 자 및 65세 이상인 자(이하 “일정 요건에 해당하는 사람”이라 함)에 대해서는 「국민건강보험법」 및 「의료급여법」에 따른 본인부담금(이하 “본인부담금”이라 함)을 30퍼센트에서 50퍼센트 범위 내에서 감액할 수 있도록 하는 것으로, 화순군수가 화순노인전문병원을 직접 운영 및 관리하는 경우 그러한 내용의 조례 제정이 가능한 지 여부는 별론으로 하고, 아래에서는 화순군수가 화순노인전문병원을 의료법인에게 위탁하여 운영 및 관리하는 경우에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
즉, 이 사안 질의는 화순군수가 화순노인전문병원의 효율적인 운영을 위하여 전남대학교병원과 협약을 체결하여 2011. 8. 30.부터 5년간 화순노인전문병원의 운영 및 관리를 위탁하고 있는데, 화순군수가 전남대학교병원에 운영 및 관리를 위탁한 화순노인전문병원을 이용하는 사람 중 일정 요건에 해당하는 사람에 대해서는 본인부담금을 30퍼센트에서 50퍼센트 범위 내에서 감액할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지 여부에 대한 것으로 보입니다.
화순군수는 「지방자치법」 제104조제3항 및 제144조제1항·제2항, 「공유재산 및 물품 관리법」제27조 및 화순군조례 제6조에 따라 의료법인인 전남대학교병원에게 화순노인전문병원의 운영·관리업무와 병원 및 시설물의 관리를 위탁하고 있는데,
「화순군 사무의 민간위탁 촉진 및 관리 조례」 제2조제1호에 따르면, “민간위탁”이라 함은 각종 법령 및 조례 등에 규정된 군수의 소관사무중 일부를 군 산하기관이 아닌 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 맡겨 그의 명의와 책임 하에 행사하도록 하는 것을 말하는바, 일반적으로 사무의 “민간위탁”이란 사무의 수탁자가 행정청이나 지방자치단체가 아닌 법인·단체나 개인이 되는 것으로 위탁이 되면 수탁자에게 권한이 이관되고, 수탁자는 자율적으로 의사를 결정하여 자신의 명의로 그 책임 하에 사무가 처리되며, 그 법적 효과도 우선 수탁자에게 귀속된다고 할 것입니다1).
따라서, 화순군수와 전남대학교병원 간의 위탁계약에 따라 전남대학교병원이 화순노인전문병원에 대하여 그 운영 및 관리를 하도록 위탁받은 이상, 화순노인전문병원의 운영 및 관리는 전남대학교병원의 자율적인 의사 결정에 따라 이루어져야 하고, 이에 대하여 화순군수가 위탁자로서 수탁자인 전남대학교병원에 대하여 병원의 운영 및 관리에 대한 지도·감독을 할 수 있는 권한을 벗어나서 전남대학교병원의 화순노인전문병원에 대한 병원의 운영(진료, 인사, 예산, 회계, 조직 등)에 대하여는 관여할 수는 없을 것입니다.
그렇다면, 화순군수가 화순군조례를 개정하여 화순노인전문병원을 이용하는 사람 중 일정 요건에 해당하는 사람에 대해서는 본인부담금을 감액할 수 있도록 하는 것은 화순군수가 화순노인전문병원 운영 및 관리의 수탁자인 전남대학교병원에 대하여 위탁자로서의 지도·감독의 권한을 넘어서서 병원의 운영에 관여하는 것이므로 그러한 내용의 조례는 정할 수 없을 것으로 보입니다.
참고로, 이 사안과 같이 화순군민 중 일정 요건에 해당하는 사람에 대하여 본인부담금을 감액하는 내용을 규정하면서 동시에 그 감액에 따른 수탁자인 전남대학교병원의 손실분에 대해서 화순군수가 보조금 등의 형식으로 지원하는 내용으로 화순군조례를 개정하고, 그 조례개정안에 따라 화순군수와 전남대학교병원 간의 위탁계약 내용을 변경할 수 있겠지만, 이는 화순군 관내에 소재하고 있는 다른 병원과의 관계에서 화순군수가 합리적인 이유 없이 화순노인전문병원을 우대하는 것으로써 형평성 차원에서 바람직하지 않을 수 있으므로 조례로 일정 요건에 해당하는 사람에게 본인부담금을 감액하도록 하면서 그 손실분에 대하여 보조금을 지원하도록 하는 내용의 조례 개정 또한 신중을 기할 필요가 있을 것으로 보입니다.
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법제처, 법령 입안·심사 기준 433쪽 및 434쪽
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