이유
먼저 관련 규정을 살펴보면, 「화순군 무기계약 및 기간제근로자 등 정원 조례안」(이하 “화순군조례안”이라 함)은 화순군에 근무하는 청원경찰, 무기계약근로자 및 기간제근로자의 정원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하는 조례안으로서, 화순군조례안 제3조에서는 화순군에 두는 청원경찰, 무기계약근로자 및 기간제근로자의 정원은 조직관리 부서에서 관리하도록 하고, 청원경찰, 무기계약근로자 및 기간제근로자 각각의 정원과 이를 합한 총 정원을 규정하고 있습니다.
「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 지방자치단체는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무에 대하여 법령에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조), 조례로 정하려고 하는 청원경찰, 무기계약근로자 및 기간제근로자(이하 “기간제근로자등”이라 함)의 정원에 관한 사무가 지방자치단체의 사무에 해당하는지를 우선 검토할 필요가 있습니다.
지방자치단체의 장은 「지방자치법」이 아닌 「근로기준법」에 따라 사용자의 지위에서 공무원이 아닌 무기계약근로자나 기간제근로자를 채용ㆍ관리하는 것이고, 청원경찰의 임면주체는 국가 행정권이 아니라 「청원경찰법」상의 청원주(「청원경찰법」 제4조제2항에 따라 청원경찰의 배치 결정을 받은 자)로서 그 근로관계의 창설과 존속 등이 본질적으로 사법상 고용계약의 성질을 가지므로(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바160 결정 참조) 지방자치단체의 장은 사용자의 지위에서 공무원이 아닌 청원경찰을 임면ㆍ관리하는 것이지만, 넓게 보면 이러한 기간제근로자등의 정원에 관한 사무도 「지방자치법」 제9조제2항제1호에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 지방자치단체의 조직, 행정관리 등에 관한 사무의 일환으로 볼 여지도 있으므로, 법령에 위배되지 않는 범위에서 관련 내용을 조례로 정하는 것은 일응 가능한 것으로 보입니다.
그러나, 「지방자치법」은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 의결기관과 집행기관으로서의 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 지방자치단체가 그 자치사무에 관하여 조례로 제정할 수 있다고 하더라도 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것인바(대법원 2001. 11. 27. 선고, 2001추57 판결 참조), 조례로 기간제근로자등의 정원을 정하는 것이 지방자치단체의 장의 권한을 침해하는 것은 아닌지를 검토할 필요가 있습니다.
「지방자치법」 제105조에 따라 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 공무원뿐만 아니라 기간제근로자등 또한 “소속 직원”에 해당한다고 볼 수 있으므로, 기간제근로자등의 사용이나 임용에 관한 권한은 지방자치단체의 장의 권한이라고 볼 수 있고, 지방자치단체의 장이 그 권한으로서 기간제근로자등을 고용하기 위해서는, 일반적으로 기간제근로자등을 고용하는데 드는 비용을 사업 예산안에 반영하여 편성하고, 예산안이 지방의회의 심의ㆍ의결을 거쳐 확정되면 해당 예산을 집행하여 기간제근로자등을 고용하게 됩니다.
그런데, 화순군조례안과 같이 기간제근로자등의 정원을 조례로 정할 경우, 지방자치단체의 장이 주요 사업 등을 추진하기 위하여 기간제근로자등을 고용하는 것이 필요하다고 판단하여 해당 사업 등에 필요한 수만큼의 기간제근로자등을 고용하는데 드는 비용을 예산안에 편성할 때 화순군조례안에서 정한 정원 이상의 기간제근로자등에 대한 인건비를 예산안에 편성할 수 없을 것이어서, 사실상 화순군조례안에 따른 정원은 지방자치단체의 장이 예산안을 편성하여 고용할 수 있는 기간제근로자등 수의 상한(上限)으로 작용할 것으로 보이고, 이는 지방자치단체의 장의 예산안 편성권을 제약하는 결과를 초래할 수 있을 것으로 보입니다.
또한, 「지방자치법」 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게, 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에 부여하고 있는바, 만약 지방의회가 지방자치단체의 장이 고용하는 기간제근로자등의 정원을 관리ㆍ통제할 필요가 있으면 지방자치단체의 장이 지방의회에 제출한 예산안에 대한 심의를 통하여도 충분히 관리ㆍ통제할 수 있으므로, 법령의 근거 없이 지방자치단체의 장의 권한을 침해할 소지가 있는 새로운 견제장치를 조례로 만드는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
결론적으로, 화순군조례안에 따른 기간제근로자등의 정원은 사실상 지방자치단체장의 예산안 편성권을 제약하는 결과를 초래할 수 있는 것으로서, 법령의 근거 없이 지방자치단체장의 고유한 권한을 침해할 소지가 있는 새로운 견제장치를 조례로 만드는 것은 바람직하지 않아 보이므로, 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.
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