이유
가. 질의 가에 대하여
먼저 관련 법령을 살펴보면, 「도시가스사업법」 제19조제3항에서는 일반도시가스사업자는 가스공급시설의 설치가 필요한 지역으로 가스공급을 신청하는 가구 수가 시ㆍ도 고시로 정하는 수 미만인 경우(제1호), 철도ㆍ고속철도, 상ㆍ하수도, 하천, 암반 등 지형이 특수하여 가스공급시설 설치가 기술적으로 곤란하거나 시설의 안전확보가 곤란한 경우(제2호), 그 밖의 정당한 사유가 있는 경우(제5호) 등을 제외하고는 그 허가받은 공급권역에 있는 가스사용자에게 도시가스의 공급을 거절하거나 공급이 중단되게 하여서는 아니 되도록 규정하고 있고, 같은 법 제19조의3에서는 국가 및 지방자치단체는 제19조 각 호의 어느 하나에 해당하여 도시가스를 공급하기 어려운 경우 가스공급시설 설치비용의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라, 삼척시에서는 도시가스가 공급되기 어려운 지역에 가스공급시설 설치비용을 지원하기 위하여 「삼척시 단독주택 등 도시가스 공급사업 보조금 지원 조례안」(이하 “삼척시조례안”이라 함)을 제정하면서, 이 조례안의 지원대상이 되는 지역 중 액화천연가스 생산기지 주변마을을 제외한 지역의 세대에 대해서는 수요가부담 시설분담금의 50%(「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 가구에는 수요가부담 시설분담금의 전액)를 지원하되, 세대당 최고 150만원(「국민기초생활 보장법」에 따른 수급자 가구에는 세대당 최고 200만원)까지 지원할 수 있도록 하고, 액화천연가스 생산기지 주변마을에 대해서는 삼척시장이 인정하는 범위에서 수요가부담 시설분담금의 전부 또는 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는바, 삼척시조례안의 지원대상이 되는 지역 중 액화천연가스 생산기지 주변지역에 대해서는 그 지원규모를 다른 지원대상 지역과 달리하여 지원할 수 있도록 하는 내용을 규정할 수 있는지를 질의하고 있습니다.
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 「지방재정법」 제17조제1항에 따라 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있으므로, 액화천연가스 생산기지 주변마을이 「도시가스사업법」 제19조제3항 각 호의 어느 하나에 해당하여 도시가스가 공급되기 어려운 지역에 해당한다면, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 법률에 규정이 있는 경우에 해당한다고 할 것이어서 「도시가스사업법」 제19조의3에 따라 도시가스가 공급되기 어려운 지역에 가스공급시설 설치비용을 지원하기 위하여 제정하는 삼척시조례안의 지원대상 지역에 포함할 수 있을 것으로 보입니다(법제처 2013. 9. 17. 회신 의견13-0256 참조).
다만, 삼척시조례안에서는 가스공급시설 설치비용 지원대상이 되는 지역을 ① 액화천연가스 생산기지 주변마을과 ② 액화천연가스 생산기지 주변마을이 아닌 지역으로 나누고, 두 지역의 지원규모를 달리 규정하고 있는바, 지역에 따라 차별적으로 지원을 하는 것이 헌법상 평등의 원칙이나 삼척시조례안의 목적에 비추어 적절한지를 검토할 필요가 있습니다.
헌법 제11조에 따른 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서 뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적ㆍ실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반하며(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 93헌바10 결정 참조), 시혜적인 조례의 경우에는 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다고 할 것입니다(헌법재판소 2007. 7. 26. 선고, 2004헌마914 결정 참조).
이러한 헌법상 평등의 원칙에 비추어 볼 때, 삼척시조례안에 따른 가스공급시설 설치비용 지원은 급부적 행정행위로서 조례입안자에게 광범위한 입법형성의 재량이 인정되므로, 삼척시는 그 조례 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 지원대상, 지원규모 등에 관한 조례를 제정할 수 있다고 할 것이나, ① 액화천연가스 생산기지 주변마을과 ② 액화천연가스 생산기지 주변마을이 아닌 지역은 모두 도시가스 미공급 지역에 해당하고, 삼척시조례안 제1조(목적)에서는 “이 조례는 도시가스 미공급 지역에 도시가스를 조기에 공급하여 시민의 연료비 경감과 주거환경 개선에 이바지하고자 도시가스 공급사업 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 규정하여 “도시가스 미공급”이라는 상황 외에 다른 상황을 고려하여 지원하려는 의도가 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 지역 간 지원규모를 달리하여 규정하는 것이 합리적인 근거 없이 차별하는 것은 아닌지를 신중하게 검토해야 할 것으로 보입니다.
참고로, 액화천연가스 생산기지 주변마을에 대한 지원규모를 다른 지원대상 지역과 달리 규정하려는 취지가 액화천연가스 생산기지로 인한 안전사고의 가능성과 그에 따른 인근 주민의 재산적ㆍ정신적 피해의 보상 차원에서 다른 지원대상 지역보다 더 높은 수준의 지원을 하기 위한 것이라면, “도시가스 미공급 지역에 도시가스 공급”이라는 삼척시조례안의 입법 목적과는 맞지 않으므로, 해당 규정을 삼척시조례안에 포함시키는 것은 적절하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
삼척시조례안 제6조제2항에서는 “액화천연가스 생산기지 주변마을의 도시가스 공급요청세대에 대해서는 삼척시장이 인정하는 범위에서 수요가부담 시설분담금의 전부 또는 일부를 지원할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 해당 지역의 지리적 범위와 지원규모를 의미하는 “액화천연가스 생산기지 주변마을”과 “삼척시장이 인정하는 범위”를 정의 규정에 구체적으로 규정해야 하는지, 아니면 해당 지원 관련 조항에 규정하여도 되는지를 질의하고 있습니다.
정의 규정은 그 법령 중에 쓰이고 있는 용어의 뜻을 명확하게 정하는 규정으로서, 법령 가운데 어떤 용어를 정의할 필요가 있는가에 관해서는 일반적으로 그 용어가 지니는 의미의 다양성, 그 용어가 법령상 차지하는 비중과 법적 효력상의 중요성 등에 따라 합리적으로 판단하면 될 것입니다.
삼척시조례안 제6조제2항의 “액화천연가스 생산기지 주변마을”과 “삼척시장이 인정하는 범위”는 삼척시조례안의 핵심적인 내용인 가스공급시설 설치비용의 지원대상 지역의 범위와 그 지원규모에 관한 내용으로서, 정의 규정에 규정하는 것과 해당 지원 관련 조항에 규정하는 것 모두 가능할 것으로 보이지만, 해당 용어가 삼척시조례안 제6조제2항에서 한번만 사용되고 있고 그 외의 조항에서 반복적으로 사용되지 않고 있는 점 등을 고려할 때 정의 규정 보다는 해당 지원 관련 조항에서 규정하는 것이 입법경제적인 측면에서 적절한 것으로 보입니다.
다만, 삼척시조례안 제6조제2항의 내용만으로는 가스공급시설 설치비용 지원대상이 되는 “액화천연가스 생산기지 주변마을”이 어디인지, 그 지원규모인 “삼척시장이 인정하는 범위”가 어느 정도인지를 알기 어려워 명확성의 원칙에 반할 소지가 있으므로 지원대상 및 지원규모를 보다 명확히 규정하는 것이 필요해 보이는바, 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
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