이유
귀청에서는 분뇨처리장의 이전으로 유류비가 증가하고 일일처리량이 감소하는 등 분뇨 처리 원가가 상승함에 따라 분뇨 수집·운반업자에게 그 원가상승분을 재정적으로 지원 할 수 있도록 “구청장은 관할 구역에서 분뇨수집·운반의 효율적 관리를 위해 대행 계약을 한 분뇨 수집·운반업자에게 예산의 범위에서 재정지원을 할 수 있다”는 내용으로 조례를 개정하려 하는바, 이러한 조례 개정이 가능한지를 질의하고 있습니다.
「지방자치법」 제9조제2항제2호에서는 주민의 복지증진에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하면서 자목에서 “청소, 오물의 수거 및 처리”를 열거하고 있고, 분뇨의 수집·운반에 관한 업무는 청소, 오물의 수거 및 처리업무에 포함되는 지방자치단체의 사무이므로, 상위법령에 특별한 위임근거가 없다고 하더라도 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 할 것이지만, 이 사안에서는 분뇨 수집·운반업자에게 재정적 지원을 하려는 내용으로 조례를 개정하려는 것이므로 「하수도법」 및 「지방재정법」에 위반되지 않는 범위에서 조례를 제정하여야 할 것으로 보입니다.
관련 법령을 살펴보면, 「하수도법」 제41조에서는 특별자치시장·특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 함)은 관할구역 안에서 발생하는 분뇨를 수집ㆍ운반 및 처리하도록 하고(제1항 전단), 해당 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 분뇨수집·운반업자로 하여금 그 수집·운반을 대행하게 할 수 있도록 하였으며(제1항 후단), 분뇨를 수집·운반 및 처리함에 있어서 해당 지방자치단체 조례가 정하는 바에 따라 수수료를 징수할 수 있도록 하고(제4항 본문), 분뇨수집·운반업자가 수집·운반을 대행하는 경우에는 대행자가 그 수집·운반에 따른 수수료를 징수할 수 있도록 하였습니다(제4항 단서). 그리고 같은 법 제56조의2 및 같은 법 시행령 제33조의2에서는 시장등은 분뇨수집·운반업자가 ‘하수도정비기본계획에 따라 하수관거를 정비하여 해당 영업구역에서의 분뇨수집량이 현저히 감소함에 따라 경영이 악화되어 분뇨수집ㆍ운반업을 계속 수행하는 것이 곤란한 경우’로서 폐업신고를 하는 경우에는 대체사업의 주선 또는 폐업지원금의 지급·융자알선 등을 할 수 있으며, 폐업지원금의 지급 및 융자알선 등에 관한 절차와 방법 등에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였습니다.
이에 따라 「울산광역시 중구 분뇨처리 등에 관한 조례」(이하 “중구조례”라 함) 제7조에서는 시장은 분뇨의 수집·운반 및 개인하수처리시설의 청소 업무를 분뇨수집ㆍ운반업자(이하 “대행업자”라 한다)가 대행할 수 있게 하고(제1항), 이와 같이 대행하게 하였을 때에는 수수료에 관한 내용을 포함하여 대행계약을 맺도록 하며(제2항), 제10조제2항에서는 대행업자가 분뇨수집·운반 수수료를 부과ㆍ징수할 수 있도록 하였습니다.
「지방재정법」 제17조제1항은 원칙적으로 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없도록 하고, 다만, 예외적으로 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등 일정한 경우에만 보조금을 지급할 수 있도록 하고 있습니다.
그런데 대행업자에게 재정적 지원을 하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항 본문에 따라 금지되는 개인 또는 단체에 대한 재정지원에 해당하므로, 재정지원이 가능하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하여야 할 것인데, 「하수도법」 규정을 살펴보면, 분뇨수집량 감소 등으로 경영이 악화된 대행업체에 대하여 폐업을 지원하는 규정은 있으나 영업의 지속을 전제로 하는 재정지원에 관한 규정은 없는 것으로 보입니다. 그렇다면 결국 대행업체에 대한 재정지원이 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당하는지를 검토할 필요가 있고, 이에 대해서는 귀청의 정책적인 판단이 필요할 것으로 보입니다.
다만, 대행업자는 지방자치단체와 대행계약을 체결하고 계약내용에 따라 지방자치단체의 업무를 대행하는 대신 그에 상응하는 대가(이 경우에는 수수료가 될 것입니다)를 지급받아 사업을 운영하게 되고, 분뇨수거량이 감소하여 대행업자의 경영이 어려워진다는 등의 사정이 있는 경우에는 일차적으로는 수수료를 현실화한다거나 계약조건을 변경하는 등으로 계약관계에서 먼저 문제를 해결할 수 있는 방법을 찾을 수도 있는 점, 지방자치단체가 일정한 대가를 지급하고 업무처리를 대행하게 한 계약의 상대방에게 대가 외에 다시 보조금을 지급하여 재정적으로 지원하는 것은 적절치 않다는 점, 하수도법상 분뇨처리량이 급감하여 경영이 악화되는 경우에는 폐업지원을 하도록 규정되어 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 대행업체에 대한 지원을 신중히 결정하여야 할 것입니다.
결론적으로, 원가 상승요인이 발생한 경우 분뇨 수집ㆍ운반업자를 재정적으로 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항에 따른 보조금을 지급할 수 있는 예외적 사유에 해당할 것인지는 정책적으로 판단할 사항이지만, 대행계약의 상대방인 분뇨ㆍ수집ㆍ운반업자가 겪는 재정적 어려움은 일차적으로는 대행계약의 내용을 조정하는 방법으로 해결하는 것이 적절할 것이므로 조례 개정은 신중히 결정하여야 할 것으로 보입니다.
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