이유
가. 질의 가에 대하여
「안성시 주민참여 기본조례」(이하 “주민참여조례”라 한다) 제12조제1항에서는 시에 설치된 각종 위원회의 위원 구성은 타 법령 및 조례에 정하여진 경우를 제외하고는 시 홈페이지를 통한 공모제나 추천제 등의 공개적인 절차에 의한 주민의 참여가 보장되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제18조에서는 주민참여에 관하여 다른 법령이나 조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 따른다고 규정하고 있습니다.
한편, 「안성시 열린시책협의회 구성 운영 조례」(이하 “협의회조례”라 한다) 제3조제3항에서는 안성시 열린시책협의회 위원은 일반시민, 전문가, 학계, 관련 단체대표 중에서 시장이 위촉한다고 규정하고 있고, 「안성시 4-H후원회 기금설치 및 운용조례」(이하 “후원회조례”라 한다) 제6조제3항에서는 안성시 4-H후원회 기금 심의위원회 위원은 ①학습단체(농촌지도자, 생활개선, 4-H지도자, 영농4-H)임원 및 ②초ㆍ중ㆍ고등학교 4-H회 지도교사 협의회 임원 등의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 성별을 고려하여 시장이 위촉한다고 규정하고 있습니다.
이 사안에서는 주민참여조례 제12조제1항과 제18조에 따라 시에 설치된 각종 위원회의 위원 구성은 특별한 경우가 아니면 시 홈페이지를 통한 공모제나 추천제 등의 공개적인 절차를 거쳐 주민의 참여가 보장되도록 해야 하는데, 협의회조례 제3조제3항과 후원회조례 제6조제3항의 규정이 특별한 경우에 해당하는지에 관한 질의로 보입니다.
살피건데, 협의회조례 제3조제3항 및 후원회조례 제6조제3항에서는 위원은 시장이 위촉한다고만 규정하고 있을 뿐 공개적인 절차에 의한 주민참여를 배제하고 있는 특별한 경우로 보기는 어렵고, 협의회조례 및 후원회조례의 다른 규정에도 주민참여조례 제12조제1항을 배제하는 특별한 규정은 없는 것으로 보입니다.
따라서, 협의회조례 및 후원회조례에 따른 안성시 열린시책협의회 위원과 안성시 4-H후원회 기금 심의위원회 위원을 구성할 때에는 주민참여조례 제12조제1항에 따라 시 홈페이지를 통한 공모제나 추천제 등의 공개적인 절차를 거쳐야 할 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
주민참여조례 제12조제1항에서는 시에 설치된 각종 위원회의 위원 구성은 타 법령 및 조례에 정하여진 경우를 제외하고는 시 홈페이지를 통한 공모제나 추천제 등의 공개적인 절차에 의한 주민의 참여가 보장되어야 한다고 규정하고 있고, 안전행정부장관이 발령한 「2014년 정책실명제 운영 지침」에서는 정책실명제 심의위원회 구성ㆍ운영에 관하여 위원은 해당 기관의 국장 또는 과장과 해당기관 업무에 전문지식과 경험이 풍부한 외부전문가 중에서 행정기관의 장이 지명 또는 위촉한다고 규정하고 있는바, 정책실명제 심의위원회 구성에 관하여 규정하고 있는 안전행정부장관이 발령한 「2014년 정책실명제 운영 지침」이 주민참여조례 제12조제1항의 법령에 포함되는지에 관한 질의로 보입니다.
안전행정부장관이 발령한 「2014년 정책실명제 운영 지침」이 법령에 포함되는지 여부를 살펴보면, 헌법 제117조제1항에서 규정하고 있는 ‘법령’에는 법률 이외에도 헌법 제75조 및 제95조 등에 따른 ‘대통령령’, ‘총리령’ 및 ‘부령’과 같은 법규명령이 포함되는 것은 물론이지만, “법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 시행을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 된다고 보아야 한다”고 한 결정(헌법재판소 1992. 6. 26. 선고 91헌마25 결정 참고)에 따라 헌법 제117조제1항에서 규정하는 ‘법령’에는 법규명령으로서 기능하는 행정규칙이 포함되고, 조례에서 규정하고 있는 ‘법령’에도 이러한 법리가 적용된다고 보아야 할 것입니다.
이 사안에서는 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제3조제14호에서 “정책실명제”란 정책의 투명성과 책임성을 높이기 위하여 행정기관에서 소관 업무와 관련하여 수립ㆍ시행하는 주요 정책의 결정 및 집행 과정에 참여하는 관련자의 실명과 의견을 기록ㆍ관리하는 제도를 말한다고 정의하고 있고, 같은 규정 제63조의5제1항에서는 정책실명제 중점관리 대상사업 선정, 심의위원회의 구성, 정책실명제 추진실적 평가기준 및 그 밖에 정책실명제 운영을 위하여 필요한 세부 사항은 안전행정부장관이 정한다고 규정하고 있어 정책실명제의 세부 규정에 관해서는 안전행정부장관이 정하도록 위임하였고, 이에 따라 안전행정부장관이 발령한 「2014년 정책실명제 운영 지침」은 상위법령의 위임한계를 벗어나지 않는 한 비록 그 제정형식은 행정규칙이라 할지라도 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능한다고 하겠습니다.
그렇다면, 안전행정부장관이 발령한 「2014년 정책실명제 운영 지침」은 상위법령인 「행정업무의 효율적 운영에 관한 규정」 제63조의5제1항과 결합하여 법규보충적 효력을 갖는 것으로 주민참여조례 제12조제1항에 규정된 ‘법령’에 포함된다고 보아야 할 것입니다.
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