이유
가. 질의 가에 대하여
「사회복지사업법」 제8조제1항에서 시장·군수ㆍ구청장은 읍·동의 사회복지사업을 원활하게 수행하기 위하여 읍·면·동 단위로 복지위원을 위촉하도록 하고, 같은 조 제3항에서 복지위원의 자격, 직무, 위촉절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하도록 하였으며, 같은 법 시행규칙 제2조제1항에서는 법 제8조에 따른 복지위원(이하 “복지위원”이라 함)은 해당 지역사회의 실정에 밝고 사회복지증진에 열의가 있는 자, 사회복지에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 읍·면·동장의 추천으로 시장·군수·구청장이 위촉하도록 하고, 같은 조 제4항에서는 복지위원은 ① 관할지역 안의 저소득 주민ㆍ아동ㆍ노인ㆍ장애인ㆍ모자가족ㆍ부자가족ㆍ요보호자 등 사회복지사업에 의한 도움을 필요로 하는 자(이하 이 항에서 "사회복지대상자"라 함)에 대한 선도 및 상담 ② 사회복지대상자의 권익을 보호하기 위하여 필요한 사항 ③ 사회복지관계 행정기관, 사회복지시설 그 밖의 사회복지관계 단체와의 협력 ④ 그 밖에 관할지역 주민의 복지증진을 위하여 필요한 사항의 처리 등 업무를 하도록 하였습니다. 그렇다면 이러한 법규정에 따를 때, 지방자치단체의 조례에서는 「사회복지사업법」 및 같은 법 시행규칙이 정한 범위에서 복지위원에 관한 사항을 규정할 수는 있다고 할 것입니다.
그런데 이 사안 「인천광역시 계양구 동 복지위원회 구성 및 운영에 관한 조례안」(이하 “계양구조례안”이라 함)에서는 「사회복지사업법」 제8조 및 같은 법 시행규칙 제2조를 근거로 하여 동 복지위원회를 설치하고 운영하는 내용의 조례를 제정하려고 하는바, 위에서 살펴본 바와 같이 「사회복지사업법」 제8조 및 같은 법 시행규칙 제2조는 복지위원에 관한 사항을 규정하고 있을 뿐이므로 해당 조항이 ‘동 복지위원회’를 설치ㆍ운영하는 조례를 제정하는 근거가 되기는 어려울 것으로 보입니다.
참고로, 「지방자치법」 제116조의2에 따라 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치·운영할 수 있으므로, 상위법령이 위임이 없더라도 조례로 동 복지에 관한 자문위원회를 설치하는 것은 가능할 것으로 보이지만, 계양구조례안 내용을 보면 동 복지위원회의 위원이 사회복지사업법령의 복지위원과 혼동될 소지가 있으므로 복지위원과 동 복지위원회의 관계를 명확히 할 필요가 있어 보이고, 또한 일반적으로 위원회는 회의체 기관으로서 위원회의 의사는 회의에서 결정되고, 위원회의 위원은 위원회의 구성원으로서 회의에 참여하여 위원회 의사 결정에 참여하는 역할을 할 뿐 위원회의 기능과 별도로 위원 개인의 업무가 존재하는 것이 아니라고 할 것이므로 계양구조례안 제8조와 같이 위원 개인의 직무를 규정하는 것은 적절하지 않은 것으로 보입니다.
나. 질의 나에 대하여
귀청에서는 계양구조례안에서 구청장이 아닌 동장이 동 복지위원회 위원을 위촉하도록 규정할 수 있는지를 질의하고 있습니다.
「지방자치법」 제2조에서는 지방자치단체의 종류를 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도와 시ㆍ군ㆍ구의 두 가지로 구분하고 있고, 같은 법 제103조에서는 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제104조에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제118조제2항에서는 읍장ㆍ면장ㆍ동장은 일반직 지방공무원으로 보하되, 시장ㆍ군수 및 자치구의 구청장이 임명한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제119조에서는 동장은 구청장(자치구의 구청장을 포함한다)의 지휘ㆍ감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘ㆍ감독한다고 규정하고 있습니다.
그리고, 「인천광역시 계양구 행정기구 설치 조례」 제12조에서는 동은 행정의 능률과 주민 편의를 도모하기 위하여 주민등록업무, 민원서류 발급 업무, 통·반 조직운영, 주민자치센터 업무 등 지방행정의 기초 사무를 관장한다고 규정하고, 같은 조례 제13조에서는 동에는 동장을 두며, 동장은 구청장의 명을 받아 소관사무를 총괄하고, 소속직원을 지휘·감독 한다고 규정하고 있습니다.
위의 규정을 종합할 때, 동은 지방자치단체의 종류에 포함되지 않고, 동장은 지방자치단체의 하부행정기관으로서의 지위를 가지고 지방자치단체장의 지휘ㆍ감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고 소속 직원을 지휘ㆍ감독하도록 되어 있으므로, 동장에게 주어진 고유사무는 없으며, 지방자치단체장으로부터 위임받은 사무를 처리하는 것으로 보입니다. 그렇다면, 조례에서 구체적 사무나 권한에 관하여 규정할 때에는 일차적으로 해당 사무의 권한자로 지방자치단체의 장을 규정하고, 그 사무에 대하여 위임이 필요하다면 사무위임 조례 등에서 하부행정기관 등에 위임을 해주는 것이 원칙이라 할 것입니다. 따라서 지방자치단체의 자문기관의 설치ㆍ운영에 있어서도 그 설치ㆍ운영 사무를 수행에 관해서는 일차적으로 지방자치단체장의 권한으로 규정되어야 할 것입니다.
결론적으로, 동 복지위원회는 계양구에서 조례로 설치하는 자문기관으로서 동 복지위원회가 각 동에 설치되는 것이라 하더라도 위원을 위촉하는 권한은 구청장의 하부기관인 동장이 아니라 구청장에게 있다고 할 것이고, 동장이 위원을 위촉하는 것은 구청장의 권한을 위임받아 행사하는 것에 지나지 않으므로, 계양구조례안에 위원의 위촉에 관하여 규정할 때에는 일차적으로는 위촉권자를 구청장으로 하고, 계양규조례안에서 해당 위촉권한을 동장에게 위임한다는 규정을 두거나, 「인천광역시 계양구 사무위임 조례」에서 동장에게 위임해 주는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
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