이유
「서울특별시 강북구 대한적십자사 활동 지원에 관한 조례안」(이하 “강북구조례안”이라 한다) 제2조제1호에서 “대한적십자사(이하 “적십자사”라 한다)”란 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체(하부조직을 포함한다)를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례 제3조제1항에서는 강북구청장이 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체의 운영 및 사업 활성화를 위하여 예산의 범위 내에서 재난의 대비 및 구호와 관련된 사업, 사회봉사 활동 지원 사업 및 지역사회 복지증진과 관련된 사업 등에 대하여 필요한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조례 제4조제1항에서는 강북구청장은 예산의 범위 내에서 적십자사가 추진하는 제3조의 사업에 대하여 「대한적십자사 조직법」 제22조에 따라 보조금을 지원할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 내용의 지원 조례를 제정할 수 있는지가 문제됩니다.
「지방재정법」 제17조제1항에 따르면, 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 ‘법률에 규정이 있는 경우’(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등과 공공기관에 지출하는 경우를 예외적인 지출사유로 규정하고 있습니다.
먼저, 강북구조례안에 규정된 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체에 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는 지를 살펴보면, 「대한적십자사 조직법」 제2조에서는 대한적십자사는 법인으로 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제4조제2항에서는 대한적십자사는 정관으로 정하는 바에 따라 필요한 곳에 지사를 둘 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제22조제1항에서는 대한적십자사의 운영 및 사업에 사용되는 경비는 회비, 국가 또는 지방자치단체의 보조금, 수익사업으로 인한 수익금, 그 밖의 수입금으로 충당한다고 규정하고 있고, 「대한적십자사 정관」 제25조(1)에서는 중앙위원회의 결의에 의하여 서울특별시, 광역시, 특별자치시, 도 또는 특별자치도에는 그 행정구역을 관할구역으로 하는 지사를 둔다고 규정하고 있으며, 같은 조 (4)에서는 지사관하 시ㆍ군ㆍ구에 지부를 설치할 수 있으며, 그 운영에 관한 사항은 운영 규정으로 정한다고 규정하고 있는데, 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체는 「대한적십자사 조직법」 제4조제2항 및 「대한적십자사 정관」 제25조(1)에 따라 설치된 지사가 아니고, 「대한적십자사 정관」 제25조(4)에 따라 설치된 지부도 아니며, 대한적십자사의 내부규정인 「대한적십자사 봉사회 시행규칙」 제13조에 따라 대한적십자사봉사회원의 의견을 수렴하고 봉사조직의 건실한 운영대책과 공동과제를 협의하기 위하여 시ㆍ군ㆍ구에 두는 지구협의회와 단위봉사회에 불과하여 「대한적십자사 조직법」 제22조는 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체에 보조금을 지원하는 근거가 될 수 없고, 다른 법률 규정도 없으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어렵습니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다.
그런데, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23, 선고, 2012추176, 판결). 또한 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체에 보조금을 지원할 수 있도록 조례를 제정하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다. 다만, 이 사안의 경우 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체는 이미 「서울특별시 강북구 사회단체보조금 지원조례」(이하 “보조금조례”라 한다)에 따라 사업비를 보조금으로 지원받고 있는 점, 설령 강북구조례안을 제정하려는 취지가 적십자사의 사업비 뿐만 아니라 운영비를 추가적으로 지원받기 위한 것이라고 하더라도 보조금조례 제5조 단서에 따라 적십자사의 특성을 고려하여 필요한 경우 운영비를 지원할 수 있는 점, 보조금조례에 따라 보조금을 지원받고 있는 다른 사회단체와 달리 개별조례를 제정하여 보조금을 지원해야 하는 특별하고 합리적인 이유가 있는지 의문이 있는 점 등을 고려하면, 대한적십자사 봉사회 강북지구협의회와 그 회원단체에 보조금을 지원하는 조례를 입안하는 것에 대하여 신중할 필요가 있을 것으로 보입니다.
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