이유
「인천광역시부평구 통·반 설치 조례」(이하 “인천광역시조례”라 함) 제5조제2항에서는 통장은 해당 통 관할구역에 거주하는 30세 이상의 남녀로서 지역사회 발전을 선도하기 위한 봉사정신이 투철하고 주민의 신망이 두터운 자(제1호)를, 반장은 해당 반 관할구역 안에 거주하는 25세 이상인 남녀로서 봉사정신이 투철하고 주민의 신망이 두터운 반원 중에서 통장의 추천을 받은 자(제2호)를 동장이 위촉하도록 규정하고 있는데, 이 사안에서는 통장과 반장으로 위촉될 수 있는 사람에 외국인이 포함되는지를 질의하고 있습니다.
먼저, 인천광역시조례 규정을 살펴보면, 통장은 해당 통 관할 구역에 “거주하는” 남녀 중에서, 반장은 해당 반 관할 구역에 “거주하는” 남녀 중에서 위촉하도록 하고 있습니다. 이 경우 “거주”란 “일정한 곳에 머물러 산다”는 의미가 있을 뿐으로 반드시 주민등록상의 주소에 거주한다는 의미로 축소하여 해석되지는 않고, 외국인이 아닌 국민의 거주만을 의미하는 것으로 해석할 합리적인 사유는 없는 것으로 보이며, 「재한외국인 처우 기본법」 제2조제1호에서 “재한외국인”이란 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자로서 대한민국에 “거주할 목적을 가지고” 합법적으로 체류하고 있는 자를 말한다고 하여 주민등록상 주소가 없는 외국인의 대한민국내 거주를 인정하고 있는 점 등을 종합하면, 문언적으로 볼 때 “해당 통 관할 구역에 거주하는 ....남녀” 또는 “해당 반 관할 구역에 거주하는 ....남녀”에는 해당 통이나 반에 거주하는 외국인인 남녀도 포함되는 것으로 해석하는 것이 타당해 보입니다.
또한 조례를 해석할 때 상위법령과의 체계적 해석도 중요하다고 할 것인데, 인천광역시조례는 「지방자치법」 제4조의2제5항에서 “행정동ㆍ리에 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 하부 조직을 둘 수 있도록” 함에 따라 제정된 것이므로, 상위법인 「지방자치법」의 취지에 따라 인천광역시조례를 해석해 보는 것도 한 방법이 될 수 있을 것으로 보입니다.
이에 따라 「지방자치법」의 규정을 보면, 「지방자치법」 제12조에서는 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자를 그 지방자치단체의 주민으로 보고, 같은 법 제13조제1항에서는 “주민”의 권리를 규정하면서 같은 조 제2항에서는 “국민인 주민”의 선거권을 규정하여 「지방자치법」 상의 주민에는 외국인인 주민도 있다는 점을 나타내고 있고, 이에 덧붙여서 지방자치단체의 주민투표에 관한 사항을 정한 「주민투표법」 제5조제2호에 따르면, 출입국관리 관계 법령에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례로 정한 사람은 주민투표권이 있는 것으로 규정하고 있는 점 등을 고려할 때, 「지방자치법」 및 「주민투표법」에서 외국인도 주민으로 상정하고 있는 점을 알 수 있으므로, 인천광역시조례를 해석할 때에도 특별한 사정이 없는 한 주민의 개념에 외국인도 포함되는 것으로 보는 것이 타당할 것으로 보입니다.
그렇다면 문언적인 의미에서 거주의 개념에는 외국인의 거주도 포함되는 것으로 이해할 수 있고, 상위법령에 해당하는 「지방자치법」의 취지에 따라 주민의 개념에 외국인도 포함되는 것으로 해석하는 것이 타당하며, 통ㆍ반장의 자격에서 외국인을 배제하여야 할 필연적인 사유가 있는 것으로 보이지도 아니하므로, 인천광역시조례에 따라 통ㆍ반장으로 위촉될 수 있는 사람에는 외국인이 포함된다고 해석할 수 있을 것으로 보입니다.
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