이유
「양양군 장례식장 운영 장려금 지원 조례안」(이하 “양양군조례안”이라 한다)은 양양군 내 장례식장 운영자에 대한 비용을 일부 지원하는데 필요한 사항을 규정함으로써 지역경제 활성화를 통한 지역의 장사문화개선 및 복지증진에 기여함을 목적으로 하여(제1조), 양양군 관내에서 장례식장을 운영하고 있는 운영자에게 예산의 범위 내에서 운영 장려금을 지원(제3조 및 제4조)할 수 있도록 하려는바, 「지방재정법」 등 관련 법령에 근거하여 이러한 재정적 지원이 가능한지에 대한 질의입니다.
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’ 조례를 제정할 수 있고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 등 참조), 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 이를 허용하고 있는바, 양양군수의 장례식장 운영자에 대한 재정적 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 금지하고 있는 개인 또는 단체에 대한 보조 등 공금 지출에 해당하는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하여야 할 것입니다.
우선, 이 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는지를 살펴보면, 「장사 등에 관한 법률」 제4조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 묘지 증가에 따른 국토 훼손을 방지하기 위하여 화장·봉안 및 자연장의 장려를 위한 시책을 강구·시행하여야 하는 것으로 규정하고 있으나, 이 규정을 장례식장 운영자에 대한 재정 지출의 직접적인 근거로 볼 수는 없습니다.
다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013.5.23. 선고 2012추176 판결). 또한 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009.12.24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010.2.4. 선고 2009구합1285 판결) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서, 장례식장 운영자에 대한 운영 장려금 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.
다만, 이 사안의 경우 지역경제 활성화를 통한 장례문화개선과 복지증진을 위하여 장례식장 운영자에게만 운영장려금을 지급함으로써 자유업인 장례식장을 계속 운영하도록 하려는 사업인바, 이 사업의 목적이 지나치게 포괄적으로 보이고, 이 사업으로 인해 주민들보다는 장례식장 운영자에게 혜택이 더 커 보이는 점, 지방자치단체가 그 재정권에 기하여 확보한 재화는 구성원인 주민의 희생으로 이룩된 것이므로 가장 효율적으로 사용하여야 함은 물론 경비지출로 인하여 얻어지는 이익이 균점되게 함으로써 어느 특정의 개인이나 단체에 재화를 공급함으로 인하여 형평을 잃는 일이 없도록 하여야 한다는 점(대법원 1996. 10. 25. 선고 96추107 판결) 등을 종합적으로 고려하여 조례 입안에 신중을 기할 필요가 있어 보입니다.
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