이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조)만을 의미하므로, 지방자치단체는 자신의 자치사무 또는 단체위임사무에 대해서만 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 따라서 군용사격장에서 발생하는 소음·진동 등의 피해를 입고 있는 지역 주민에게 지방자치단체가 정신적·재산적 피해에 대한 보상을 할 수 있도록 하는 것은 법령상 근거는 없어 단체위임사무 여부에 대한 검토는 필요 없는바, 이 사무가 자치사무에 해당되는지에 대한 검토가 필요합니다.
국가나 지방자치단체의 위법한 공권력 행사로 인한 피해자의 구제는 원칙적으로 국가나 지방자치단체의 불법행위로 인한 손해배상 책임을 규정한 「국가배상법」에서 규율하고 있고, 적법한 공권력 행사로 인한 피해의 보상도 역시 「대한민국 헌법」 제23조제3항에 따라 법률에 규정하도록 하고 있습니다. 따라서 국방부가 관리하는 군용사격장의 소음·진동 등으로 정신적·재산적 피해를 받고 있는 지역 주민에 대한 보상은 국가에서 법률의 근거를 가지고 수행해야 하는 국가사무에 해당한다고 볼 수 있고, 법률상 근거 없이 지방자치단체가 조례에 규정을 하고 자체적으로 결정하여 피해 보상의 여부를 판단할 수는 없는 것으로서 자치사무로 보기 어려운 측면이 있습니다.
따라서, 군용사격장에서 발생하는 소음·진동 등의 피해를 입고 있는 지역 주민에게 정신적·재산적 피해에 대한 보상을 할 수 있도록 하는 사무는 자치사무로 볼 수 없으므로 조례 제정에 신중을 기하시길 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’ 조례를 제정할 수 있고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 참조), 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 이를 허용하고 있는바, 군용사격장 피해 주민의 방음시설 및 안전시설의 설치 비용 지원은 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외 본문에서 금지하고 있는 개인 또는 단체에 대한 보조 등 공금 지출에 해당하는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하여야 할 것입니다.
먼저 이 사안이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는 지를 살펴보면, 질의요지에서도 밝혔듯이 군용사격장 피해 주민의 방음시설 및 안전시설의 설치 비용 지원에 대한 직접적인 법적 근거는 없어 보입니다. 그런데 이를 주민복지 차원의 지원으로 보아 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서 ‘주민복지에 관한 사업’을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는 것을 법적 근거로 들 수도 있으나, 이는 판례 상 지방재정법 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보고 있지 않습니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는바, 이에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어렵습니다. 참고로 법원의 판결례에서는 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009.12.24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010.2.4 선고 2009구합1285 판결) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
결론적으로, 군용사격장 피해 주민의 방음시설 및 안전시설의 설치 비용 지원은 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 지방자치단체의 재정적인 상황을 고려한 정책적 판단에 따라 지급 여부를 결정하여 조례 제정을 하시기 바랍니다.
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