이유
가. 「서울특별시 강남구 생활임금 지원 조례안」의 내용
「서울특별시 강남구 생활임금 지원 조례안」(이하 “강남구조례안”이라 함)의 내용을 살펴보면, 근로자들의 최소한의 인간적ㆍ문화적 생활을 가능하게 할 목적으로 지급되는 임금을 “생활임금”으로 정의하고(제2조제1호), 생활임금의 적용대상은 강남구 소속 근로자 및 강남구 출자ㆍ출연기관 소속 근로자로 하며(제3조), 생활임금은 고용노동부장관이 고시한 최저임금, 유사 근로자의 임금과 노동의 정도 등을 고려하여 정하고(제6조), 생활임금액은 시간급으로 표시하며(제7조), 구청장은 생활임금위원회 심의를 거쳐 해마다 생활임금을 결정하여야 하고, 해마다 9월 15일까지 다음 연도 생활임금을 고시하여야 하며(제8조), 구청장은 생활임금의 원활한 적용에 필요한 적정규모의 예산을 마련하기 위하여 노력하여야 하고(제10조제1항), 구청장은 강남구 소속 근로자 및 강남구가 출자ㆍ출연한 기관 소속 근로자에게 생활임금액 이상의 임금을 지급하기 위하여 노력하도록(제10조제2항) 하였습니다.
강남구조례안의 취지는 근로자에게 지급하는 임금의 최저기준이 되는 일정한 금액을 “생활임금”으로 정하고, 구청장으로 하여금 최소한 그 이상의 금액을 강남구 소속 근로자 및 강남구 출자ㆍ출연기관 소속 근로자에게 임금으로 지급할 수 있도록 노력하게 한 것으로 볼 수 있습니다.
나. 강남구조례안 제8조 및 제10조(강남구 소속 근로자에 대한 부분)가 지방자치단체장의 권한을 침해하는지 여부
질의 가와 나를 살펴보면, 귀청에서는 구청장에게 생활임금을 결정하도록 하고 강남구 소속 근로자에 대하여 생활임금을 적용하기 위해 필요한 적정 규모의 예산을 마련하고 강남구 소속 근로자에게 생활임금 이상의 임금을 지급하도록 노력할 의무를 구청장에게 부과한 강남구조례안 제8조 및 제10조의 내용이 지방자치단체장의 권한을 침해하여 「지방자치법」 취지에 위배되는 것이 아닌지를 질의하고 있는 것으로 보이므로 이에 관하여 살펴보도록 하겠습니다.
조례 제정과 관련한 집행기관과 의결기관의 권한배분에 관하여 판례는 “「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시할 수 있게 하고 있고 지방자치단체장은 지방의회 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권 행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 위와 같은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것(대법원 2009. 12. 24. 선고 2009추121 판결)”이며, “집행기관의 고유권한에 속하는 인사권의 행사에 있어서도 지방의회는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2000.11.10. 선고 2000추36 판결)”고 판시하였습니다.
위 판례의 태도를 고려할 때 지방자치단체 소속 근로자에 대하여 임금을 결정하고 지급하는 사무가 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 인사권에 해당하는 경우에는 이를 제한하는 조례를 제정할 수 없으므로 아래에서는 이에 관하여 살펴보겠습니다.
「지방자치법」 제105조에 따라 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 공무원뿐만 아니라 소속 근로자 또한 ‘소속 직원’에 해당한다고 볼 수 있으므로 「지방자치법」에 따라 지방자치단체장에게 소속 근로자의 ‘채용 및 관리’에 관한 전속적인 권한이 부여되었다고 할 수 있는데(법제처 2013. 9. 6. 회신 의견 13-0257 참조), 지방자치단체장 소속 근로자의 ‘채용 및 관리’에 관한 사항에는 지방자치단체의 장과 개별 근로자와의 근로계약 체결에 관한 사항도 포함되고, 임금의 결정 또는 임금 결정의 방식 선택 등의 사항은 근로계약 체결에 관한 사항으로서 지방자치단체장의 전속적 권한인 인사권에 속한다고 볼 수 있습니다.
한편, 「근로기준법」 제12조에 따르면 지방자치단체장도 「근로기준법」의 적용을 받게 되므로 관련 규정을 살펴보면, 「근로기준법」 제4조에서 근로조건은 근로자와 사용자가 동등한 지위에서 자유의사에 따라 결정하도록 하고, 같은 법 제17조제1항제1호에서는 근로계약을 할 때 임금에 관한 사항을 명시하도록 하며, 같은 조 제4항에서는 임금의 구성항목ㆍ계산방법ㆍ지급방법이 명시된 서면을 근로자에게 교부하도록 하였습니다. 그리고 구체적인 임금의 기준과 관련해서는 「최저임금법」 제6조에서 사용자는 최저임금의 적용을 받는 근로자에게 최저임금액 이상의 임금을 지급하여야 한다고 규정하고 있습니다.
위 규정을 종합할 때 구청장은 소속 근로자의 사용자로서 「최저임금법」에 위반되지 않는 범위에서 소속 근로자에 대한 임금을 책정하여 지급할 의무가 있을 뿐이고 그 밖에 임금 지급에 관하여 추가적으로 지방자치단체장에게 의무를 부여하는 상위법령의 규정은 없는 것으로 보입니다.
그렇다면 강남구조례안에서 구청장이 생활임금을 결정하도록 하고, 생활임금의 원활한 적용에 필요한 적정한 예산을 마련하고 강남구 소속 근로자에게 생활임금 이상의 임금을 지급하도록 노력할 의무를 부과하는 것은 구청장의 고유권한인 인사권을 침해하는 것으로서 「지방자치법」에 위반될 소지가 있는 것으로 보입니다.
다. 강남구조례안 제10조제2항(강남구 출자ㆍ출연기관 소속 근로자에 대한 부분)이 「지방재정법」 제17조에 위반되는지 여부
강남구조례안 제3조에서는 이 조례안의 적용대상에 강남구 출자ㆍ출연 기관을 포함시키면서, 제10조제2항에서 구청장으로 하여금 강남구 출자ㆍ출연 기관에 대하여 생활임금액 이상의 임금을 지급하도록 노력할 의무를 부여하고 있는데, 귀청에서는 이 조항이 「지방재정법」 제17조에 위배되는지를 질의하고 있습니다.
「지방재정법」 제17조는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없고, 예외적으로 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무’와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우 등에만 제한적으로 보조금을 지급할 수 있도록 규정하고 있으므로 지방자치단체 출자ㆍ출연 기관 소속 근로자에 대하여 생활임금 이상의 임금을 지급하도록 노력할 사무가 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무’에 해당하는지를 먼저 살펴보도록 하겠습니다.
강남구조례안에서 제2조제5호에서는 「지방공기업법」 제76조에 따라 강남구가 설립한 지방공단과 「민법」 제32조 및 「공익법인의 설립ㆍ운영에 관한 법률」 제4조에 따라 강남구가 출연하여 설립된 재단법인으로 정의하고 있습니다.
그런데 지방자치단체가 설립한 지방공단과 재단법인이 지방자치단체장의 감독을 받는 기관이기는 하지만, 지방공단과 재단법인 자체는 지방자치단체와 법인격을 달리하는 독립된 법인이므로 원칙적으로 임금 등 근로조건을 정하여 근로계약을 체결하는 등의 사무는 해당 법인이 「근로기준법」, 「최저임금법」 등 관련 법령에 따라 결정할 사항으로 보이므로 ‘지방공단과 재단법인의 소속 근로자에 대하여 생활임금 이상을 지급할 사무’가 지방자치단체의 사무가 아닌 이상 그에 대하여 노력하는 것도 지방자치단체의 사무로 보기는 어렵습니다.
그렇다면 강남구 출자ㆍ출연 기관 소속 근로자에 대하여 생활임금 이상의 임금을 지급하도록 노력할 사무가 지방자치단체의 소관 사무로 보기 어려우므로 「지방재정법」 제17조에 위반되는지 여부에 대하여 더 이상 검토할 실익이 없는 것으로 보입니다.
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