이유
가. 질의 가에 대하여
「진주시 6·25전쟁 민간인 희생자 위령사업 지원에 관한 조례안」(이하 “진주시조례안”이라 한다)은 진실·화해를위한과거사정리위원회 등 국가기관의 진실규명 및 사법적 판단을 통해 확인된 6·25전쟁 전후 시에서 무고하게 희생된 민간인 희생자를 추모하고, 국가기관의 권고조치를 존중하여 이행함을 목적으로 하는 각종 위령사업의 지원을 위하여 제정하려고 하는바, 이 조례안의 내용이 자치사무로서 조례로 규정하는 것이 가능한지 검토가 필요합니다.
우선, 진주시조례안의 적용대상과 관련하여, 제2조제1호에서는 “6·25전쟁 전후 민간인 희생자”를 1947년부터 한국전후의 시기에 민간인으로 국가기관의 진상조사 결과 무고하게 희생된 것으로 인정되거나 사법부의 판단에 따라 국가배상 및 지방자치단체 책임을 입증 받은 사람을 말하고 있고, 제4조에서는 진실·화해를위한과거사정리위원회 또는 국가인권위원회 등 국가기관이 진실규명, 진상조사를 통해 지방자치단체에 권고한 사항(제1호), 사법부의 판단을 통해 지방자치단체의 책임을 입증 받아 민간인 희생자가 시장에게 제1호에 준하여 요구하는 사항(제2호) 등의 어느 하나에 해당하는 내용을 기준으로 지원 대상 및 업무를 판단하도록 하고 있는 것을 볼 때, 국가사무로 볼 수 있는 「진실·화해를 위한 과거사정리 기본법」 등에 따른 조사·진실규명 등에 대한 사항은 제외하고 이러한 조사·진실규명 또는 그 밖의 법원의 확정 판결 등을 통하여 피해자로 확인된 6·25 전쟁 전후 희생된 민간인을 이 조례안의 적용대상으로 하고 있으므로, 이는 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목의 주민복지에 관한 사업인 자치사무로 볼 수 있습니다.
다음으로, 진주시조례안에서 규정하고 있는 주요사업의 내용을 검토하면, 제2조제2호에서는 “위령사업”이란 국가가 진상조사를 통해 지방자치단체에 권고한 희생자를 위한 위령제 봉행, 위령비 건립 등의 사업을 말하고 있고, 또한 제5조에서는 시장은 시에서 발생한 민족의 아픔을 치유하고 인권증진 및 화해 조치를 위하여 민간인 희생자 위령사업 및 유족의 아픔을 치유하는 인권증진 사업(제1호), 민간인 희생자와 관련된 자료의 발굴 및 수집, 간행물 발간(제2호), 민간인 희생자 추모와 관련된 각종 사업(제3호), 평화인권 교육사업 및 바른 역사 교육사업(제4호), 그 밖에 민간인 희생자 및 그 유족들을 위해 시장이 필요하다고 인정하는 사업(제5호)을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 위령사업 등은 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 측면이 있을 뿐만 아니라 지역적인 특징을 반영하여 추진할 필요도 있는 사무로 보이므로 자치사무로서의 성격도 지니고 있다고 하겠습니다.
따라서, 국가기관의 진실 규명 및 사법적 판단이 종결된 6·25전쟁 전후 민간인 희생자를 위한 위령사업 및 역사교육 사업 등을 내용으로 하는 진주시조례안의 제정은 가능하다고 하겠습니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호)나 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 이를 허용하고 있는바, 진주시조례안 제6조의 희생자에 대한 위령사업을 수행하는 민간단체 등에 대한 비용의 보조는 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외 본문에서 금지하고 있는 개인 또는 단체에 대한 보조 등 공금 지출에 해당하는 것으로 보이므로, 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당 하여야 할 것입니다.
먼저 위령사업 수행의 민간단체 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당하는 지를 살펴보면, 「진실·화해를 위한 과거사정리 기본법」이 항일독립운동, 반민주적 또는 반인권적 행위에 의한 인권유린과 폭력·학살·의문사 사건 등을 조사하여 왜곡되거나 은폐된 진실을 밝혀냄을 목적으로 제정된 것이기는 하나 6·25전쟁 전후 민간인 희생자를 위한 위령사업에 대한 재정적 지원의 근거를 규정하고 있지는 않고 그 밖의 다른 법령에서도 지원의 근거는 없는 것으로 보입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 검토하면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있는바, 이에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어렵습니다. 참고로 법원의 판결례에서는 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009.12.24, 선고, 2008추87, 판결례), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010.2.4, 선고, 2009구합1285) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
결론적으로, 6·25전쟁 전후 민간인 희생자를 위한 위령사업에 대한 재정적 지원이 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결례 등을 참고하여, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 청의 재정적 상황을 고려한 정책적 판단에 따라 지급 여부를 결정하여 조례 제정을 하시기 바랍니다.
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