이유
가. 질의 가에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 조례 제정이 되는 그 사무는 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 등 참조), ‘법령의 범위 안에서’는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내에서’를 의미(대법원 2002. 5. 31. 선고 2001추88 판결 등 참조)합니다. 따라서 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 자치사무나 단체위임사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
「지방자치법」 제9조제2항제5호 나목에서는 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무, 그 중에서도 도서관ㆍ운동장ㆍ광장ㆍ체육관ㆍ박물관ㆍ공연장ㆍ미술관ㆍ음악당 등 공공교육ㆍ체육ㆍ문화시설의 설치 및 관리를 자치사무의 하나로 예시하고 있는바, 인천광역시가 지방공사로부터 문화시설을 임대하여 관리하고 있는 경우 그 관리에 관한 사무는 자치사무라 할 것입니다. 그리고 「지방자치법」 제104조제3항에서는 “조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리업무 등 주민의 권리ㆍ의무와 직접 관련되지 아니하는 사무”를 민간위탁 대상으로 규정하고 있고, 문화시설 관리에 관한 사무는 이에 해당된다고 보이므로, 인천광역시는 직영보다 위탁운영 방식이 적합하다고 판단되면 시설 관리권에 근거하여 위탁운영 방식을 채택할 수도 있을 것입니다.
다만, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제4조에서는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 법에서 정하는 바에 따르도록 하고 있고, 같은 법 제9조제1항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 계약을 체결하려는 경우 원칙적으로 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 하나, 계약의 목적·성질·규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 재무상태, 주된 영업소의 소재지 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다고 규정하고 있습니다. 이에 따라 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제20조제1항 각 호, 제22조 각 호 및 제25조제1항 각 호에서는 각각, 입찰참가자의 자격을 제한할 수 있는 경우, 참가자를 지명하여 입찰하게 할 수 있는 경우, 수의계약을 할 수 있는 경우들을 열거하고 있습니다. 이러한 규정내용에 비추어 볼 때 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」은 공정하고 투명한 계약이 이루어지도록 하기 위해 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우가 아닌 한 지방자치단체를 당사자로 하는 계약을 체결하려는 경우 원칙적으로 일반입찰에 부치도록 하고, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우로서 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호, 제22조 각 호, 제25조제1항 각 호에 열거되어 있는 경우에 한하여 예외적으로 입찰참가 자격제한, 지명경쟁입찰, 수의계약을 할 수 있도록 하고 있는 것으로 보입니다.
그런데 「인천광역시트라이볼 운영 조례안」(이하 “인천 조례안”이라고 함) 제7조제1항에서는 “시장은 트라이볼의 효율적인 운영을 위하여 문화예술 관련 전문기관 또는 비영리법인에 위탁할 수 있다”고 규정하여, 위탁상대방을 ‘문화예술 관련 전문기관 또는 비영리법인’으로 한정하고 있는 것으로 보이는바, 해당 공공시설의 위탁계약이 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호, 제22조 각 호, 제25조제1항 각 호에 열거되어 있는 일반입찰의 예외사유에 해당하는 경우가 아니라면, 인천 조례안 제7조제1항은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조제1항에 위반될 수 있으므로 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
나. 질의 나 및 질의 다에 대하여
인천 조례안 제2조에서는 “사용”을 인천광역시트라이볼(이하 “트라이볼”이라고 함)의 시설물을 1년 이상 지속적으로 이용하는 경우(제1호)로, “대관”을 전시·공연 등 각종 문화예술 활동 등을 하기 위하여 일정기간 동안 트라이볼의 시설물 등을 이용하는 경우(제2호)로 각각 정의하고 있는바, 사안은 인천광역시가 트라이볼을 직접 관리ㆍ운영하는 경우 트라이볼을 사용ㆍ대관하는 사람으로부터 조례로 정하는 바에 따라 사용료나 대관료를 징수할 수 있는지에 대한 질의입니다.
앞서 살펴본 바와 같이 인천광역시는 트라이볼에 대한 시설관리권을 가지고 트라이볼 사용 및 대관에 따른 비용 징수는 시설관리의 일환으로서 자치사무에 해당됩니다. 그리고 「지방자치법」 제136조 및 제139조에 따르면 지방자치단체는 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있고 사용료 징수에 대한 사항을 조례로 정하도록 되어 있는바, 트라이볼의 일부를 대관하여 공연ㆍ전시 목적으로 사용하거나 민간에 장기임대하여 공연ㆍ전시 외에 식당운영 등의 목적으로 사용하도록 하는 경우 사용료ㆍ대관료를 징수하도록 하는 조례를 제정할 수 있을 것입니다.
또한 인천광역시는 시설관리권자로서 적정한 액수의 사용료ㆍ대관료를 책정할 수 있는 재량권을 가진다 할 것입니다. 따라서 인천광역시가 자신의 소유가 아닌 트라이볼의 경우에도 자신이 소유하고 있는 공유재산과 같은 사용료 징수기준을 적용하는 것이 적절하다고 판단하여, 「인천광역시 공유재산 관리조례」에 따라 사용료를 징수하도록 하는 규정을 인천 조례안에 두고자 한다면 이 역시 가능할 것으로 보입니다.
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