기본정보

• 질의요지

  
  

  
  「무주군 계획 조례」 제17조제2호에서 창고 등 상수도·하수도의 설치를 필요로 하지 아니하는 건축물을 건축하고자 하는 경우로서 ‘도로’가 설치되어 있거나 ‘도로’의 설치를 조건으로 하는 경우에는 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있도록 하고 있는데, 적법한 절차에 의하여 개설된 도로가 아닌 사실상의 도로까지 위의 ‘도로’의 의미에 포함시킬 수 있는지?
  
  

• 의견

  
  

  
  「무주군 계획 조례」 제17조제2호는 건축물의 건축 등 개발행위허가 기준으로서 「건축법」이 적용되므로 ‘도로’의 정의는 「건축법」에 따라야 할 것이고, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 내에서 개발행위허가가 가능하도록 하고 있는 무주군조례 및 관련 법령의 취지에 비추어 보아도 적법한 절차를 거치지 아니하고 개설된 사실상의 도로까지 「무주군 계획 조례」 제17조제2호의 ‘도로’의 의미에 포함하는 것은 바람직하지 아니 합니다.
  
  

• 이유

  
  

  
  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 한다) 제58조제1항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것(제1호), 도시·관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것(제2호), 도시·군계획사업의 시행에 지장이 없을 것(제3호), 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것(제4호), 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것(제5호)의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 하는 것으로 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 시행령 별표1의2 제2호가목(1)에서는 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는 「건축법」의 규정을 따르도록 하고, 같은 목 (2)에서는 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니하도록 하고 있으나, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시·군계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하는 것으로 규정하고 있습니다.
  
  이에 따라 「무주군 계획 조례」(이하 “무주군조례”라고 한다) 제17조제2호에서는 창고 등 상수도·하수도의 설치를 필요로 하지 아니하는 건축물을 건축하고자 하는 경우로서 ‘도로’가 설치되어 있거나 ‘도로’의 설치를 조건으로 하는 경우에는 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위에서 건축물의 건축 및 건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 허가할 수 있도록 하고 있는바, 이 사안은 적법한 절차에 따라 개설된 도로가 아닌 사실상의 도로를 무주군조례 제17조제2호에 따른 ‘도로’의 범위에 포함시킬 수 있는지에 대한 질의입니다.
  
  우선, 무주군조례 제17조제2호에 따른 ‘도로’의 의미에 관하여 살펴보면, 무주군조례 제17조의 근거 법령인 국토계획법 시행령 별표1의2제2호가목(1)에 따르면 건축물의 건축 등과 관련한 개발행위허가 시 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는 「건축법」과 같은 법 시행령이 정하는 바를 따르도록 하고 있고, 그 건축 또는 설치의 절차에 관하여는 「건축법」의 규정을 따르도록 하고 있으므로, 무주군조례 제17조제2호의 건축물의 건축은 「건축법」과 그 시행령의 적용을 받는다고 하겠습니다. 그런데 「건축법」 제2조제11호에서는 ‘도로’를 보행과 자동차 통행이 가능한 너비 4미터 이상의 도로(지형적으로 자동차 통행이 불가능한 경우와 막다른 도로의 경우에는 대통령령으로 정하는 구조와 너비의 도로)로서 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로(가목) 또는 지방자치단체장이 위치를 지정하여 공고한 도로(나목) 중 어느 하나에 해당하는 도로나 그 예정도로로 정의하고 있고, 또한 같은 법 제45조에서는 도로의 위치를 지정·공고하려면 그 도로에 대한 이해관계인의 동의를 받아야 하는 등 건축 허가와 도로의 관계를 규정하고 있는바, 무주군조례 제17조제2호에 규정된 ‘도로’를 이와 같이 「건축법」상 ‘도로’의 정의와 내용에 부합하도록 해석한다면 적법한 절차를 거치지 아니하고 사실상의 도로로 이용되는 도로까지 이 의미에 포함된다고 보기는 어려울 것입니다.
  
  또한, 무주군조례 제17조에서는 건축물의 건축 등 개발행위허가를 하는 경우 생활 기반시설에 해당하는 도로 및 수도 등이 설치되지 아니한 지역에 대하여는 개발행위허가를 금지하되, 예외적으로 ‘무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위’에서 건축물의 건축 등을 허가할 수 있다고 규정하고 있는바, 만약 사실상의 도로까지 포함시키게 되면 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 취지에 배치될 뿐만 아니라 적법한 절차를 거치지 아니하는 도로가 양산되는 것을 부추기는 결과를 초래할 수 있습니다.
  
  결론적으로, 무주군조례 제17조제2호는 건축물의 건축 등 개발행위허가 기준으로서 「건축법」이 적용되므로 ‘도로’의 정의는 「건축법」에 따라야 할 것이고, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위 내에서 개발행위허가가 가능하도록 하고 있는 무주군조례 및 관련 법령의 취지에 비추어 보아도 적법한 절차를 거치지 아니한 사실상의 도로까지 무주군조례 제17조제2호의 ‘도로’의 의미에 포함하는 것은 바람직하지 아니 합니다.