이유
가. 질의 가에 대하여
순천시에서는 주민발의로 순천만의 생물종다양성의 감소와 거주환경 개선을 위해 주변지역 주민들이 자율적으로 수행하는 지속가능한 생태계 보전체계 마련을 위한 사업을 지원하는 것을 목적으로 하는 「순천시 순천만 갯벌습지보전을 위한 주변지역 지원 등에 관한 조례안」(이하 “순천시 조례안”이라고 함)을 발의하였고, 순천시 조례안 제5조에서는 시장으로 하여금 갯벌습지보전을 위하여 갯벌습지 주변지역 지원, 유입수계의 상시적인 정화사업 지원, 생태마을 가꾸기 사업 지원, 주민들이 자율적으로 수행하는 상시적인 생태계 모니터링 사업 지원을 할 수 있도록 하고 있습니다.
주민발의인 순천시 조례안 제5조가 적법한 조례가 되기 위해서는 「지방자치법」 제15조제2항 각 호에 규정된 주민발의 제외 대상에 해당되지 않아야 하고, 아울러 같은 법 제22조에 규정된 조례제정의 한계인 지방자치단체의 사무로서 법령에 위반되지 않아야 합니다. 그런데 「지방자치법」 제15조제2항제1호에서는 “법령을 위반하는 사항”을 주민발의 대상에서 제외하고 있으므로, 순천시 조례안의 내용이 「지방자치법」 제22조에 규정된 조례제정의 한계를 벗어났는지 여부는 주민발의 요건을 갖추었는지를 판단하기 위해서도 필요합니다.
우선 순천시 조례안 제5조에 규정된 것과 같은 습지주변지역 주민지원에 관한 사무가 자치사무인지에 대해 살펴보면, 「습지보전법」 제3조제1항에서 ‘국가 또는 특별시·광역시·도·특별자치도’는 습지를 보전할 책무를 진다고 규정하고 있어 순천시의 자치사무가 아닌가 하는 의문이 있을 수 있습니다. 그러나 순천시 조례안 제5조는 「습지보전법」에 따른 습지보전과는 별개로 ‘습지주변지역’ 주민들의 지원에 대한 사항을 규정하고 있고, 「지방자치법」 제9조제2항제2호 가목에서 ‘주민복지에 관한 사업’을 자치사무의 하나로 예시하고 있음에 비추어, 이는 순천시의 자치사무에 해당하는 것으로 보입니다.
이어서 상위법령 위반여부에 대해서 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 원칙적으로 금지하면서, 법률에 규정이 있거나(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 예외적으로만 이를 허용하고 있습니다. 따라서 순천시 조례안 제5조에서 정한 것과 같은 민간기관ㆍ단체 등에 대한 지원을 하기 위해서는, 이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당되어야 할 것입니다.
사안의 경우가 이에 해당하는지를 살펴보면, 순천시 조례안 제5조에서 정한 지원이 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호)나 용도를 지정한 기부금의 경우(제3호)에 해당되지는 않습니다. 또 「습지보전법」에서도 습지보전을 위한 사업을 행하는 지방자치단체에 대한 ‘국가’의 지원을 규정하고 있을 뿐이어서, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”라고 볼 수도 없을 것입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따른 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 이에 관한 법원 판결에는 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
따라서 귀 청에서는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결례, 귀 청의 재정상황, 국가나 전라남도 차원에서 주민들에게 행하고 있는 지원과 중복이 되는 것은 아닌지 등을 고려하여 습지주변지역 등에 대한 지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 그 검토 결과에 따라 조례를 제정여부를 판단하시면 되겠습니다.
다만, 순천시 조례안의 내용만으로는 구체적인 습지주변지역의 범위나 지원대상사업, 지원요건 등을 알기 어려워 명확성의 원칙에 반할 소지가 있어 지원대상 및 요건을 보다 명확히 규정하는 것이 필요해 보이는바, 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
순천시 조례안 제5조에 따른 지원이 가능하다고 하더라도 어떠한 사업을 시행할 것인지 여부에 대한 결정, 사업의 구체적인 내용 결정에 관한 사항은 집행권에 속하는 것으로서 지방자치단체장의 권한이라 할 것인바, 이러한 권한을 본질적으로 침해하는 조례를 제정할 수는 없을 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 등 참조).
순천시 조례안 제5조 각 항에서는 “……지원할 수 있다”라고 규정하여, 해당 조항만 보면 지원을 실시할 것인지 여부에 대한 결정을 시장의 재량으로 하고 있는 듯 보입니다. 그러나 같은 조례안 제3조에서는 시장으로 하여금 5년마다 지원사업의 정책방향ㆍ목표ㆍ운영 등에 관한 사항을 포함한 지원계획을, 제4조에서는 매년 연도별 추진방향ㆍ예산ㆍ주요사업 등에 관한 사항을 포함한 집행계획을 수립ㆍ시행해야 하는 의무를 부과하고, 제6조에서는 지원사업을 추진하기 위한 재원을 마련해야 할 의무를 부과하고 있으며, 제7조에서는 지원사업을 위한 재원은 「순천시 순천만자연생태공원 운영 조례」제16조에 따른 관람료 및 제16조의2에 따른 부대시설 이용료 징수금액의 전 전년도 수입금의 100분의 30 이내에 해당하는 금액으로 한다고 하여 재원의 출처 및 그 규모에 대해서까지 규정하고 있습니다.
이러한 내용을 종합해보면, 순천시 조례안 제5조에 따른 지원을 사실상 강제하는 취지로 해석될 수 있어, 지원 실시 여부 결정에 관한 시장의 권한을 본질적으로 침해할 소지가 있어 보이는바, 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
이에 더해 순천시 조례안 제6조 및 제7조에서 지원 재원 마련의무를 부과하고 재원의 출처 및 규모에 대해서까지 규정하고 있는 것은 지방자치단체장의 고유한 권한인 예산편성권을 사전에 적극적으로 침해하여 위법할 여지가 있어 보이고, 제7조에서 특정한 재원을 특정한 지출과 연결시키는 것은 예산총계주의의 원칙을 규정하고 있는 「지방재정법」 제34조에 위반될 수 있다 할 것인바, 역시 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
다. 질의 다에 대하여
순천시 조례안에서는 순천만 갯벌습지보전 주변지역 지원 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 ‘순천시 순천만갯벌습지보전 주변지역지원사업위원회’를 두고(제11조), 위원회는 사업계획의 수립 및 결산에 관한 사항, 지원사업의 내용 및 범위에 관한 사항, 사업운영 성과분석에 관한 사항 등을 심의하도록(제12조) 규정하고 있어 해당규정만 보면 「지방자치법」 제116조의2에 따른 자문기구로 볼 여지도 있어 보입니다.
그러나 순천시 조례안 제9조제3항에서는 사업내용 및 선정 등에 관한 사항을 결정할 권한을, 제10조제2항에서는 같은 조 제1항 각 호의 세부적인 지원 범위를 결정할 권한을 위원회에 부여하고 있어, 해당 위원회는 단순한 자문기구의 지위에 그치는 것이 아니라, 「지방자치법」 제116조제1항에 따라 조례로 설치되고 그 결정이 시장에 대한 구속력을 갖는 위원회인 것으로 보입니다.
그런데 「지방자치법」 제15조제2항제3호에 따르면 행정기구 설치에 관하여서는 주민발의로 조례제정을 청구할 수 없고, 조례로 「지방자치법」 제116조에 따른 합의제행정기관의 설치를 강제하는 조례는 지방자치단체장의 고유 권한인 조직편성권에 사전적ㆍ적극적으로 개입하는 것이어서(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조) 주민발의로 이러한 조례를 제정한다 하더라도 위법할 여지가 있으므로 이러한 방식의 조례안 입안은 매우 신중을 기하시기 바랍니다.
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