이유
귀청에서는 「옥천군 자원봉사활동지원 조례 시행규칙」(이하 “옥천군규칙”이라 함)을 2011년 12월 30일 개정하여 자원봉사센터 장의 임기를 2년으로 하고, 1회에 한하여 연임할 수 있도록 하면서, 해당 규칙에 임기 중에 있는 자원봉사센터 장에 대한 적용례나 경과조치 규정을 두지 않았습니다. 이 사안에서와 같이 명시적인 적용례나 경과조치가 없는 경우에 옥천군규칙 개정당시의 자원봉사센터 장에 대해서 연임제한규정을 적용할 때 옥천군규칙 개정 당시에 진행 중인 임기는 제외하고 그 다음 임기부터 시작하여 연임이 제한되는지 아니면 개정 당시의 임기를 1회로 보고 그 다음 임기까지만 연임할 수 있는 것으로 볼 것인지를 질의하고 있는 것으로 보입니다. 연임제한 규정 자체가 상위조례와의 관계에서 위법성이 있는지에 관하여 의문이 있으므로 이에 대해서는 별론으로 살펴보기로 하고, 아래에서는 옥천군규칙 자체의 해석에 관해서만 살펴보도록 하겠습니다.
일반적으로 위원회의 위원 등에 대한 연임제한 규정을 신설하는 경우에는 종전의 위원 등에 대하여 연임제한 규정을 어떻게 적용할 것인지에 대하여 명확하게 규정을 두는 것이 바람직하지만, 그러한 적용례나 경과조치를 부칙에서 규정하지 않은 경우에는 법 적용의 일반원칙에 따라야 할 것으로 보입니다. 법령이 개정되면 원칙적으로 그 개정법령은 그 시행 전에 종료된 사실관계에 대해서는 적용되지 않고 그 시행 이후에 발생하거나 형성된 사실관계에 대해서만 적용된다고 할 것입니다. 그런데 개정법령의 시행 전에 발생된 하나의 사실관계가 개정 법령의 시행 후에도 계속 진행되고 나서 종료되었다면, 그 경우에는 개정 법령의 시행 전의 발생시점부터 시행 후의 종료시점까지 일련의 사실관계가 전체로서 하나의 사실관계를 형성한다고 할 것이므로 이는 결국 개정 법령의 시행 이후에 형성된 사실관계에 해당되어 개정 법령이 적용된다고 할 것입니다.
그렇다면 질의와 같이 연임제한 규정의 신설 전에 자원봉사센터의 장으로 선임되었으나 그 임기 중에 연임제한 규정이 신설되고 개정된 규칙의 시행 이후에 임기가 만료된 경우에는 개정규칙 시행 후에 형성된 사실관계로 볼 수 있으므로 종전의 옥천군규칙이 아니라 개정된 옥천군규칙이 적용된다고 할 것입니다. 따라서 옥천군규칙 개정 당시의 자원봉사센터 장의 임기도 연임 제한 횟수를 산정할 때 포함되는 것으로 보아야 하므로 이후에 같은 사람이 다시 자원봉사센터의 장으로 선임되었다면 연임을 1회 한 것으로 보아야 할 것입니다.
□ 규칙 종합자문 의견
1. 현행 규칙의 문제점
옥천군규칙 제5조에서는 자원봉사센터장의 임기를 2년으로 하고, 연임을 1회로 제한하고 있으나, 「옥천군 자원봉사활동 지원 조례」(이하 “옥천군조례”라 함) 제7조에서는 자원봉사센터의 장은 연임할 수 있다고만 규정하고 있을 뿐 연임횟수를 제한하고 있지는 않습니다. 따라서 옥천군규칙이 상위조례에 위반되는지의 문제가 발생할 수 있습니다.
2. 자문의견
「지방자치법」 제23조에서는 지방자치단체의 장은 ‘법령이나 조례가 위임한 범위에서’ 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있도록 하고 있습니다.
옥천군조례 제7조에서는 센터장의 임기는 2년으로 하고 연임할 수 있도록 하면서 달리 연임을 제한하고 있지 않으며, 센터장의 임기나 연임과 관련하여 옥천군규칙에서 이와 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지도 아니합니다. 그런데 옥천군규칙 제5조에서는 센터장의 임기는 2년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있도록 규정하고 있습니다. 그렇다면 옥천군규칙 제5조는 상위조례인 옥천군조례의 위임 없이 옥천군조례에서 정하고 있지 않은 센터장의 연임 제한에 관하여 정한 것으로서 「지방자치법」 제24조에 위반되는 것으로 보입니다. 따라서 옥천군규칙은 상위조례에 위반된 규칙이므로 해당 규칙을 적용하는 데에 신중하여야 할 것으로 보입니다.
만약 옥천군에서 자원봉사센터 장의 연임을 제한하려 한다면 연임제한에 관한 사항은 옥천군조례에서 직접 규정하거나 연임의 제한에 관한 사항을 규칙에 위임하여 정하도록 하는 것이 바람직할 것입니다.
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