이유
가. 질의 가에 대하여
「서울특별시 서울공공투자관리센터 설치 및 운영에 관한 조례안」(이하 “서울공공투자관리센터조례안”이라 한다) 제4조제1항에서는 서울특별시장은 공공투자사업에 대한 전문적·효율적 관리를 위하여 ‘서울연구원 부설’로 “서울공공투자관리센터(이하 “투자관리센터”라 한다)”를 두도록 하고 있는바, 지방자치단체의 출연 연구기관인 ‘서울연구원’의 부설 기관으로서 투자관리센터의 설치 및 운영에 관한 조례를 제정하는 것이 상위법에 위배되지 않는지 검토가 필요합니다.
관련 법령을 살펴보면, 「지방자치단체출연 연구원의 설립 및 운영에 관한 법률」(이하 “지방연구원법”이라 한다) 제2조에서는 지방자치단체출연 연구원(이하 “지방연구원”이라 한다)이란 지방자치단체 등이 출연·보조하고, 연구를 주된 목적으로 수행하는 연구원을 의미한다고 하고, 제3조에서는 지방연구원은 법인으로 하도록 하고 있습니다. 또한 같은 법 제5조제1항에서는 지방연구원의 정관에는 업무 및 그 집행에 관한 사항(제4호), 재산 및 회계에 관한 사항(제5호), 임원·연구원 및 직원에 관한 사항(제6호) 등의 사항이 포함되도록 하고, 제12조제1항에서는 지방연구원은 연구 및 경영에서 독립성과 자율성이 보장되도록 하고 있으며, 제13조제3항에서는 지방연구원의 재산운영 및 관리에 필요한 사항은 조례로 정하도록 하고 있습니다. 이에 따라 「서울특별시 서울연구원 육성조례」가 제정되어 서울연구원의 기금 및 출연금 관리, 연구·조사의 위탁 및 자료제공, 사업계획 등의 승인 및 결산서 제출 등에 대하여 규정하고 있습니다.
이러한 관련 법령을 종합하면, 서울연구원은 지방연구원법에 근거하여 서울특별시가 출연한 법인격을 가진 지방연구원의 하나로 그 운영과 관련하여서는 원칙적으로 정관에서 정하여야 하고, 법인인 지방연구원의 운영과 관련된 사항을 조례로 정하기 위해서는 법률에 위임이 있어야 할 것인바, 지방연구원법 제13조제3항에서는 재산 운영 및 관리에 관하여 조례로 정하도록 위임하고 있습니다. 그렇다면 서울연구원과 관련된 내용을 조례로 정할 수 있는 것은 재산 운영 및 관리로 한정된다 할 것이고, 지방연구원법 제5조제4호(업무 및 그 집행에 관한 사항) 및 제6호(임원·연구원 및 직원에 관한 사항)의 규정을 볼 때, 투자관리센터와 같은 부설 기관의 설치·운영은 ‘서울연구원의 정관’으로 정할 사항이라 할 수 있으며, 또한 같은 법 제12조제1항에서 지방연구원의 연구 및 경영에 있어서의 독립성과 자율성을 보장하도록 하고 있는 점 등을 고려하면 서울연구원의 부설 기관으로 설치되는 투자관리센터의 설치 및 운영과 관련한 내용은 조례로 규율할 사무가 아닌 것으로 보입니다.
따라서, 서울연구원의 부설기관으로 설치되는 투자관리센터의 설치 및 운영에 관한 조례의 제정은 지방연구원의 독립성·자율성을 규정하고 있는 지방연구원법 제5조제1항, 제12조제1항 등에 비추어 볼 때 바람직하지 않습니다.
나. 질의 나, 다와 관련하여
질의 나의 지방자치단체장의 조직편성권과 관련하여, 「지방자치법」 제66조에서는 지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의하는 것으로 규정하고 있고, 조례안의 발의와 관련하여 법령에서 직접 사무를 특정하여 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없습니다.
그러나, 판례에 따르면 지방자치법상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유 권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 아니하는 것으로 일관되게 판시하면서, “행정기구 설치”와 관련해서는 지방의회의 조례제안권이 제한되는 것으로 판시하고 있습니다.
구체적으로 살펴보면, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제36조에 따르면 지방자치단체의 장은 기구와 정원에 관한 조례안을 해당 지방의회에 ‘제안하는 때’에는 안전행정부장관이 정하는 바에 따라 기구와 정원의 조정으로 인하여 추가로 드는 경비를 나타내야 한다(제1항)고 하면서, 지방의회는 지방자치단체의 장이 제안한 기구와 정원에 관한 조례안을 ‘의결할 때’ 지방행정조직의 합리적 운용과 건전한 재정운영을 위하여 기구를 축소하거나 기구를 하나로 묶어서 합치거나 폐지하여 합치는 것, 정원을 감축하는 것을 의결할 수 있다(제2항)고 규정하고 있는바, 이 규정과 관련하여 판례에서는 지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리ㆍ집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가진다(대법원 2005. 8. 19, 선고, 2005추48 판결)고 판시하고 있으며, 또한 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 관련 법령에 위반되어 허용되지 않는다(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결)고 하고 있습니다.
이러한 판례에 비추어 볼 때, 의원발의 조례안이 지방자치단체장의 고유한 조직편성권을 침해하는지 여부는 그 발의하는 내용이 「지방자치법」상 합의제행정기관, 직속기관 및 사업소 등 지방자치단체의 행정기관 설치에 관한 것이라는 점이 전제되어야 하는바, 행정기관이 아닌 지방연구원의 부설 기관에 불과한 투자관리센터의 설치를 의무화하는 의원발의 조례안은 지방자치단체장의 조직편성권의 침해 여부와는 관련이 없습니다.
한편, 질의 다와 관련하여서는, 서울공공투자관리센터조례안 제5조제5항에서는 이 조례에서 규정한 사항 외에 투자관리센터의 조직, 업무처리기준·절차 등에 관한 규정은 규칙으로 정하도록 하고 있는데, 질의 가에서 검토한 바와 같이 공공투자관리센터조례안이 법령의 범위를 벗어난 것으로 보이므로, 이 조례안의 위임을 받아 제정되는 규칙도 법령의 범위를 벗어난 규칙이어서, 서울공공투자관리센터의 조직, 업무처리기준·절차 등에 관한 사항을 규칙으로 정하는 것은 가능하지 않습니다.
결론적으로, 행정기관이 아닌 지방연구원의 부설 기관에 불과한 투자관리센터의 설치를 의무화하는 의원발의 조례안은 지방자치단체장의 조직편성권의 침해 여부와는 관련이 없으며, 법령의 범위를 벗어난 공공투자관리센터조례안의 위임을 받아 제정되는 규칙도 법령의 범위를 벗어난 규칙이 되므로 그 내부의 조직, 업무처리기준·절차 등에 관한 사항을 규칙으로 정하는 것은 가능하지 않습니다.
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