이유
가. 질의 가에 대하여
「악취방지법」에서는 시ㆍ도지사 또는 인구 50만 이상인 대도시의 장(이하 “시ㆍ도지사등”이라고 함)이 일정 요건에 해당하는 지역을 ‘악취관리지역’으로 지정하고(제6조제1항), 악취관리지역에 악취배출시설을 설치하려는 사람에게 신고의무를 부과하고 있습니다(제8조제1항). 그런데 「영암군 악취방지 및 악취배출시설 관리조례안」(이하 “영암군 조례안”이라고 함) 제5조에서는 이와 별개로, 군수로 하여금 「악취방지법」 제7조제1항에 따른 배출허용기준을 초과하지 않더라도 악취와 관련된 민원이 수시로 발생하고 있거나 악취배출시설 설치중이거나 설치가 예정된 지역을 ‘악취관리 우려지역’으로 관리하여야 한다고 규정하고 있는바, 군 조례인 영암군 조례에 이러한 규정을 둘 수 있는지 문제됩니다.
우선, 영암군 조례안 제5조의 내용을 구체적으로 살펴보면, 어떤 경우가 ‘악취와 관련된 민원이 수시로 발생’하는 경우인지 영암군 조례안에 규정된 내용들만으로는 예측하기 어려운 측면이 있고, 악취관리 우려지역으로 ‘관리’하는 것이 구체적으로 어떠한 조치들을 의미하는 것인지 전혀 예측할 수 없어 명확성 원칙에 반하는 것으로 보입니다. 또한, 상위법인 「악취방지법」 제6조에서 일정한 요건을 갖춘 경우에, 이해관계인의 의견청취 절차를 거친 경우에 한하여 시ㆍ도지사등이 악취관리지역을 설정할 수 있도록 하고, 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “시장등”이라 함)에게는 시ㆍ도지사등에게 악취관리지역 설정을 요청할 권한만을 부여하고 있는 것을 고려해 볼 때, 영암군 조례로 이러한 요건을 완화시킨 유사한 제도를 만들어 운영하는 것은 바람직하지 않다할 것입니다.
나아가 조례안의 내용을 수정하여 ‘관리’의 내용을 구체화하는 경우라 하더라도, 관리의 수단으로 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 내용을 규정할 수는 없을 것이고(지방자치법 제22조 단서), 시장이 행사할 수 있는 권한들 중 주민의 권리를 제한하지 않는 수단만을 이용해 ‘관리’를 하는 경우라면, 굳이 조례에 근거를 두지 않더라도 할 수 있다는 점에서 이러한 조항을 둘 실익이 있는지 의문입니다.
다만, 영암군 조례안의 취지가 악취배출시설 인근 지역의 생활환경 개선을 위해 해당지역에 대해, 군수가 갖는 권한의 범위 내에서 보다 많은 ‘행정적 지원’을 하려는 것이라면, 그러한 내용을 조례로 규정하는 것이 반드시 불가능한 것만은 아니라 할 것이나, 현재의 영암군 조례안 제5조는 이러한 수준을 넘어서 적극적인 통제를 가하려는 측면이 있어 보입니다. 나아가 ‘행정적 지원’에 관한 규정을 두는 경우에도 현재의 영암군 조례안 제5조처럼 “하여야 한다”고 규정하게 되면 군수의 권한을 침해할 우려가 있으므로, “할 수 있다”와 같이 재량을 부여하는 방식으로 규정하는 것이 바람직하므로 조례안 입안 시 참고하시기 바랍니다.
나. 질의 나에 대하여
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고 여기서 “법령의 범위 안에서”는 “법령에 위반되지 않는 범위 내에서”를 의미하므로, 지방자치단체가 조례를 제정할 때에는 그 내용이 상위법령에 위배되지 않아야 할 것입니다.
이에 「악취방지법」을 살펴보면, 같은 법 제6조제6항, 제7조제5항 및 제8조의2제4항에서는 군수가 필요하다고 인정하는 경우 시ㆍ도지사등에게 악취관리지역지정ㆍ엄격한배출허용기준설정ㆍ신고대상시설의 지정 및 고시를 “요청할 수 있다”고 규정하여, 군수에게 이러한 요청을 할 필요성이 있는지에 대한 판단의 재량을 부여하고 있습니다.
그런데 영암군 조례안 제6조제1항, 제7조제2항 및 제8조 단서에서는 마을회의 등을 통해 마을대표의 요청이 있는 경우에는 군수가 「악취방지법」 제6조제6항, 제7조제5항 및 제8조의2제4항에 따른 요청을 “하여야 한다”고 규정하고 있는바, 이는 「악취방지법」 상 아무런 권한이 없는 마을회의를 거친 마을대표의 요청만 있으면 군수는 요청하여야 하는 의무를 두고 있어 결국 마을회의를 거친 마을대표의 요청에 군수가 기속되어, 「악취방지법」 제6조제6항, 제7조제5항 및 제8조의2제4항에 반하여 위법하다고 판단됩니다.(대법원 1995. 12. 22. 선고 95추32 판결 참조)
다. 질의 다에 대하여
「전라남도 악취의 엄격한 배출허용기준과 악취방지시설 설치 및 개선보조금 지원에 관한 조례」 제9조에서는 도지사가 악취배출시설을 설치하여 운영 중인 중소기업이 「악취방지법」 제7조 및 같은 법 시행규칙 제8조제1항의 배출허용기준 및 엄격한 배출허용기준 설정범위 이하로 저감할 수 있는 악취방지시설을 설치하거나 개선하는 때에는 예산의 범위 안에서 악취방지시설 설치·개선비용의 일부를 지원할 수 있다고 규정하고 있는데, 이러한 지원을 지원주체만 군수로 바꾸어 영암군 조례안에 규정할 수 있는지 문제됩니다.
「악취방지법」의 대부분의 조항들에서 도지사와 군수를 엄격히 구분하여 규정하고 있는 것과 달리 제3조제2항에서는 “지방자치단체는 ……악취방지를 위하여 노력하는 주민에게 재정적·기술적 지원을 하고 필요한 정보를 제공하여야 한다”고 하여 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구를 구별하지 않고 “지방자치단체”라고만 규정하고 있는 점을 고려할 때, 시ㆍ군ㆍ구 조례로도 악취방지를 위하여 노력하는 주민들에 대한 재정적 지원을 규정하는 것이 금지된다고 보기는 어렵습니다.
이러한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항에서 원칙적으로 금지하는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출에 해당되어 위법한 것은 아닌가 하는 의문이 있으나, 사안과 같은 지원은 위에서 본 「악취방지법」 제3조제2항에 근거한 것으로 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따라 개인 또는 단체에 대한 예외적 지원이 가능한 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하여 지원이 가능할 것으로 보입니다.
다만, 전라남도 차원에서 이미 동일한 대상에 대해 지원이 이루어지고 있는 만큼, 전라남도와 별도로 군 차원에서도 이에 대한 지원을 할 정책적인 필요성이 있는지 여부나 영암군의 재정상황에 대한 판단을 거쳐 조례안을 입안할 필요는 있어 보이는바, 조례안 입안시 참고하시기 바랍니다.
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