이유
가. 공통 사항
「국가유공자 등의 예우 및 지원에 관한 법률」(이하 “국가유공자법”이라 한다) 제4조제1항에서는 ‘순직군경’과 ‘공상군경’을 ‘국가유공자’로 정하고, 같은 법 제3장에서는 국가는 국가유공자의 그 유족 또는 가족에게 학교 등에서 필요한 교육을 받을 수 있도록 교육지원을 실시하도록 하고 있고, 같은 법 제4장에서는 국가는 국가유공자와 그 유족 등의 생활안정 및 자아실현을 위하여 취업지원을 하도록 규정하고 있습니다. 또한, 「보훈보상대상자 지원에 관한 법률」(이하 “보훈보상대상자법”이라 한다) 제2조제1항에서는 ‘재해사망군경’과 ‘재해부상군경’을 ‘보훈보상대상자’로 정하고, 같은 법 제3장에서는 국가는 보훈보상대상자와 그 유족 또는 가족에게 학교 등에서 필요한 교육을 받을 수 있도록 교육지원을 실시하도록 하고 있고, 같은 법 제4장에서는 국가는 보훈보상대상자와 그 유족 또는 가족의 생활안정 및 자아실현을 위하여 취업지원을 하도록 규정하고 있습니다.
그리고, 「충청북도 공사상(公死傷) 소방공무원 지원에 관한 조례안」(이하 “충청북도조례안”이라 한다) 제2조에서는 국가유공자법 상의 ‘순직군경’과 보훈보상대상자법 상의 ‘재해사망군경’을 순직소방공무원으로, 국가유공자법 상의 ‘공상군경’과 보훈보상대상자법 상의 ‘재해부상군경’을 공상소방공무원이라 하여, 순직소방공무원과 공상소방공무원을 ‘공사상 소방공무원’으로 정의하고, 제9조 및 제10에서는 도지사는 순직소방공무원의 자녀 중 대학교에 재학 중인 자녀가 등록금 전액을 매 학기당 지급하는 것을 원칙으로 장학금을 지원할 수 있도록 하고 있고, 제11조에서는 도지사는 ‘공사상 소방공무원’의 유족 및 그 가족의 경제 활동 강화를 위하여 취업 및 창업 지원을 할 수 있도록 규정하고 있습니다.
나. 질의 가, 나에 대하여
공통사항에서 살펴본 바와 같이, 국가유공자법 및 보훈보상대상자법에 따라 국가에서는 공사상 소방공무원의 유족 및 가족에게 교육지원 및 취업지원을 하고 있는바, 지방자치단체에서 조례를 제정하여 공사상 소방공무원의 유족 및 가족에게 추가적인 교육지원 및 취업 및 창업 지원을 하려는 경우에는 이러한 조례가 법령의 범위를 벗어난 것은 아닌지에 관한 검토가 필요합니다.
조례는 ‘법령에 위반되지 않는 범위 내’에서 규정하는 것이 가능하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결례 등 취지 참조), 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없을 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 해당 조례를 정할 수 있을 것입니다(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결례 참조).
그렇다면, 국가유공자법 및 보훈보상대상자법과 충청북도조례안은 공사상 소방공무원과 그 유가족의 지원에 관한 부분에 있어서는 그 목적하는 바가 동일하나, 국가유공자법 및 보훈보상대상자법은 국가유공자 및 보훈보상대상자의 예우 및 지원을 위한 국가의 책임을 규정한 것으로서 국가유공자법 및 보훈보상대상자법의 취지가 국가유공자 및 보훈보상대상자와 그 유가족에 대한 교육지원 및 취업지원을 할 경우 전국적으로 동일한 예우와 지원만 하라는 것은 아닐 것이므로, 지방자치단체가 그 지역의 실정에 맞게 국가유공자 및 보훈보상대상자와 그 유가족에 대한 교육지원 및 취업지원의 방법을 추가로 정하는 것을 허용하고 있는 것으로 해석할 수 있습니다.1
따라서, 국가유공자법 및 보훈보상대상자법 상의 교육지원 및 취업지원과는 별도로 충청북도조례안에서 순직소방공무원의 대학생 자녀에게 장학금을 지원하는 내용과 공사상 소방공무원 및 그 유가족에 취업지원 및 창업지원을 하도록 한 이 조례의 내용이 상위법인 국가유공자법 및 보훈보상대상자법에 위배되는 것으로 보이지 아니하고, 지방자치단체에서 그러한 조례를 제정하는 것이 불가능하지는 않을 것으로 보입니다.
다. 질의 다에 대하여
충청북도조례안에서 충청북도 소속의 공사상 소방공무원 및 그 유가족에 대한 법령 외의 추가적인 지원이 다른 직종의 공무원 및 그 유가족과의 형평성을 고려할 때 평등의 원칙에 위반되는 것은 아닌지가 문제될 수 있습니다.
헌법 제11조에 따른 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것은 아니고, 법을 적용함에 있어서뿐만 아니라 입법을 함에 있어서도 불합리한 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것이므로 합리적 근거 없이 차별하는 경우에만 평등원칙에 반한다고 할 것이고(헌법재판소 1994. 2. 24. 선고, 93헌바10 결정 참조), 이 사안 조례안과 같이 그 대상에 대하여 혜택을 주는 조례의 경우에는 조례입안자에게 보다 광범위한 입법형성의 자유가 인정되는 것이므로 조례입안자는 그 조례제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것이고, 그렇게 하여 제정된 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 것이 아닌 한 헌법에 위반된다고 할 수는 없다고 할 것입니다(헌법재판소 2007. 7. 26. 선고 2004헌마914 결정 참조).
이러한 헌법상 평등의 원칙에 비추어 볼 때, 충청북도조례안에 따른 순직소방공무원의 대학생 자녀에 대한 장학금 지원이나 공사상 소방공무원, 그 유족 및 가족의 취업 또는 창업지원 등은 수익적 행정행위로서 조례입안자에게 광범위한 입법형성의 자유가 인정되므로, 충청북도에게는 그 조례 제정의 목적, 수혜자의 상황, 예산 등 여러 사항을 고려하여 그에 합당하다고 스스로 판단하는 내용의 조례를 제정할 권한이 있다고 할 것입니다.
좀 더 구체적으로 살펴보면, 각종 재난대응과 소방현장 활동 등을 함으로써 다른 직종의 공무원보다 순직 또는 공상을 입을 확률이 높은 소방공무원은 다른 직종의 공무원보다 더 두터운 보호를 해야 한다는 정책적 필요성이 크다고 볼 여지가 있고, 지원의 규모에 있어서도 교육지원은 도지사에게 지원에 대한 재량의 여지를 주면서, 지원대상자가 다른 지원을 받는 경우에는 대학 등록금의 전액규모를 초과하지 않는 범위에서 지급할 수 있도록 하며, 취업 또는 창업의 지원의 경우에도 새로운 예산을 투입하기 보다는 충청북도 중소기업육성기금 또는 충북신용보증재단의 신용특례보증 등을 활용하도록 규정하고 있습니다. 이러한 점을 고려하면, 충청북도조례안이 합리적인 근거 없이 다른 직종의 공무원 및 그 유가족을 차별하는 것으로 보이지 않으며, 지원의 규모 측면에서도 현저하게 합리성이 결여될 정도는 아닌 것으로 보입니다.
따라서, 충청북도조례안을 제정하여 충청북도 소속의 공사상 소방공무원과 그 유가족의 생활안정과 복지향상을 위하여 교육 지원 및 취업 또는 창업 지원을 규정하는 것은 평등의 원칙에 위반된다고 보기는 어렵습니다.
한글
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