이유
「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있고, 이 때 그 사무란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로 지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 것은 원칙적으로 이러한 자치사무와 단체위임사무에 한정된다고 할 것인바(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 지방의회의원의 선거 공약사항에 대한 실천계획 수립과 추진실적 점검, 이행평가 및 정보 공개 등을 규율하는 상위법령이 존재하지 아니하므로 이러한 사무가 지방자치단체의 자치사무에 해당한다면 이러한 내용의 조례 제정이 가능하다고 할 것이므로, 지방의회의원의 선거 공약사항에 대한 실천계획 수립과 추진실적 점검, 이행평가 및 관련 정보 공개 등이 자치사무인지 검토가 필요합니다.
우선, 「지방자치법」에 따르면, 지방의회의원은 지방자치단체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기구인 지방의회의 구성원으로서의 지위를 가지고, 선거 공약사항은 지방의회의원에 입후보한 자연인이 선거과정에서 지방의회의원으로 선출될 경우 실천할 사항을 공표하고 그 실천을 ‘정치적으로 약속’한 것으로서, 선거과정에서 제시된 공약사항은 이를 제시한 후보가 지방의회의원으로 선출되었다하여 그 지방자치단체의 사무로서 바로 시행되는 것이 아니라, 해당 지방자치단체의 정책으로 채택이 될 때 비로소 시행 대상이 되고 자치사무로서의 성격을 가지는 것이 됩니다.
또한, 지방의회의원의 공약사항 중에는 그 시행을 위해서 예산이 수반되거나, 법령 또는 조례를 제·개정해야 하고, 중앙행정기관 등 다른 행정기관의 인·허가 등을 받거나 협의를 거쳐야 하는 것도 있을 수 있는바, 지방의회의원의 공약사항이라고 해서 집행기관이 바로 그에 대한 시행권한이나 의무를 가지는 것도 아니므로, 지방의회의원이 선거과정에서 후보자로서 제시한 공약사항의 실천 여부는 정치적인 책임 추궁의 대상이 되는 것이지 행정적 또는 법적인 책임의 대상이 되는 것은 아닐 것입니다.
따라서, 선거과정에서의 공약사항은 지방의회의원에 입후보한 자연인이 사전에 정치적으로 실천 약속을 한 것이어서 해당 후보가 지방의회의원으로 선출되었다 하더라도 공약사항이 집행기관에서 이행될 수 있도록 감시하거나 요구할 수 있는 정치적 의무를 가질 뿐, 그러한 공약사항이나 그 공약사항의 이행이 지방자치단체의 사무에 해당한다고 볼 수는 없을 것이고, 그 공약의 이행과 관련한 실천계획 수립과 추진실적 점검 및 이행평가 업무 역시 지방자치단체의 사무에 속한다고 할 수는 없을 것입니다.
그 밖에 공약사항 관련 정보의 공개를 의무화 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지에 대하여 살펴보면, 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조제2항에서 지방자치단체가 정보공개에 관한 조례를 제정할 수 있는 경우를 정보공개 대상사무가 “그 소관사무”인 경우로 한정하고 있는바, 정보공개 대상으로 하고자 하는 공약실천계획서 및 변경계획서, 공약사항 추진실적 및 평가결과 등은 앞서 살펴본 바와 같이 지방자치단체의 자치사무에 해당되지 않으므로, 이를 정보공개 대상으로 하는 조례를 제정하는 것은 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조제2항에 위반된다 할 것입니다.
결론적으로, 지방의회의원의 공약사항과 관련한 실천계획 수립, 추진실적 점검, 이행평가 및 관련 정보 공개 의무를 조례로 정하는 것은 「지방자치법」 제22조와 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제4조제2항에 위배될 소지가 있으므로 이와 관련한 조례 제정에 신중을 기하시길 바랍니다.
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