이유
가. 조례안의 내용
「포항시 행사·축제의 사전심사 및 성과평가 운영 조례안」(이하 “포항시조례안”이라 함)의 내용을 살펴보면, 행사·축제 예산 중 시비 5백만 원 이상 사업은 반드시 사전심사를 거친 후 예산을 편성하되(제4조), 시비 3천만 원 이상 사업(신규사업은 2천만 원 이상)에 대해서는 온라인 평가단의 의견을 미리 수렴하도록(제5조) 하였습니다. 또한 행사·축제는 동일사업의 지원기간이 3년이 지나면 일몰제를 적용하여 지원 중단을 원칙으로 하고, 성과평가를 통하여 사업의 지속 지원여부를 결정하며, 성과평가의 결과를 다음연도 예산편성시 의무적으로 반영하도록 하였습니다(제6조).
시장은 지역에서 개최되는 행사·축제의 효율적인 심사, 평가를 위하여 포항시위원회를 두고(제9조), 포항시위원회에서는 행사·축제의 사전심사, 행사·축제의 결과 및 성과평가, 예산지원 범위, 행사·축제의 사전심사 및 성과평가 결과를 바탕으로 사업비의 증감 및 일몰제 적용 여부 결정, 그 밖의 행사·축제의 사전심사 및 평가에 관한 사항에 관하여 심의ㆍ의결하도록 하였습니다(제10조).
포항시위원회의 사전심사는 행사ㆍ축제사업 건별로 지원여부 및 지원금액을 정하고, 온라인 평가단 사전심사 찬성비율에 따라 지원 계속, 지원 중단, 경비 감액 등을 결정하며(제17조), 포항시위원회는 행사ㆍ축제의 평가결과를 바탕으로 평가점수에 따라 지원 계속 및 중단 여부를 결정하도록 하였습니다(제19조).
나. 조례안이 지방자치단체장의 예산안 편성권을 침해하는지 여부
「지방자치법」 제127조제1항에서는 ‘지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 … 지방의회에 제출한다’고 하여, 지방자치단체의 예산안 편성권이 지방자치단체의 장에게 있음을 나타내고 있습니다. 한편, 「지방재정법」 제36조제1항에서는 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하도록 하고, 같은 법 제38조제2항에서는 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 안전행정부령으로 정하도록 하고 있는데, 이에 따라 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제1조는 「지방재정법」 제38조제2항에 따른 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 하면서, 같은 규칙 제8조에서는 안전행정부장관은 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 다음 연도 기준경비를 해마다 7월 31일까지 지방자치단체에 통보하도록 하고(제1항), 제1항에 따라 통보하여야 하는 기준경비의 유형은 업무추진비, 사회단체보조금, 지방의회 관련 경비 중 국외여비(國外旅費), 의정운영 공통업무추진비 및 기관운영 업무추진비, 통장·이장·반장의 활동보상금, 그 밖에 지방자치단체의 재정여건과 특성을 고려하여 안전행정부장관이 필요하다고 인정하는 경비로 하며(제2항), 지방자치단체가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 예산을 편성하는 경우에는 제1항에 따라 안전행정부장관이 통보한 기준경비의 범위에서 세출예산에 계상하여야 한다고 규정하고 있습니다. 그리고 안전행정부장관은 매년 7월 31일까지 ‘지방자치단체 예산편성 운영기준(지침)’을 정하여 각 지방자치단체에 통보하고 있으며, 이 지침에서 민간경상보조, 사회단체보조금, 사회복지보조, 민간행사보조 및 민간자본보조의 기준경비를 상세히 규정하고 있습니다. 특히 ‘지방자치단체 예산편성 운영기준’에서 ‘행사ㆍ축제 예산편성 관련 사전심사 및 성과평가 지침’을 정하여 예산과목 중 행사운영비나 민간행사보조금에 해당하는 경비에 대한 사전심사(대상사업, 기준 및 절차) 및 성과평가(대상사업, 기준 및 절차)에 관하여 상세히 정하고 있습니다. 그 내용을 살펴보면 시ㆍ군ㆍ구의 경우 1억원 이상 소요되는 행사ㆍ축제는 반드시 지역주민, 전문가 의견수렴 등 사전심사를 거쳐 예산편성하고, 행사ㆍ축제의 성격 및 규모, 지역여건 등에 따라 자치단체별로 자율적으로 심사 계획을 수립하여 실시하되, 신규사업의 경우 행사ㆍ축제의 개최목적 및 그 필요성과 타당성 등을 면밀히 검토하고, 계속사업의 경우 이전년도 성과평가 결과를 추가 고려하여 예산 반영여부를 판단하도록 하였고, 예산규모, 예산지출 형식 등과 관계없이 자치단체의 예산이 투입되는 모든 행사ㆍ축제 사업(세부사업기준)은 매년 그 수행성과에 대한 평가를 실시하는 것을 원칙으로 하되, 가급적 과반수이상의 외부위원이 참여하는 ‘성과평가 위원회’를 구성하여 평가하도록 하면서, 성과평가 위원회의 구성·운영 등에 관한 사항은 자치단체가 자율적으로 계획을 수립하고 실시하되, 보조사업의 경우 ‘사회단체보조금 심의위원회’ 등 활용할 수 있도록 하며, 평가 결과를 참고하여 사업의 계속수행 여부, 수행규모 감축 여부 등을 판단하고 예산 조치하도록 하였습니다.
이상의 법령을 종합할 때 지방자치단체의 장은 예산안을 편성할 때「지방재정법」 제38조제2항 및 「지방자치단체 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조 및 그 위임에 따라 안전행정부장관이 정한 지침인 ‘지방자치단체 예산편성 운영기준’에 따라야 할 것인바, 포항시조례안에서 규정하려는 내용인 축제ㆍ행사 예산을 편성하는 기준에 대해서도 ‘지방자치단체 예산편성 운영기준’을 따라야 할 것이고, 이 지침에서 지방자치단체가 자율적으로 정하여 실시하도록 한 사항은 예산안 편성권자인 지방자치단체의 장이 결정하여 시행하면 될 것입니다.
한편, 예산안편성권과 관련하여 판례는 ‘「지방자치법」의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의ㆍ확정할 권한이 있으므로 지방자치단체의 재정 부담을 수반하는 국ㆍ시비보조금의 사업이 적절하지 않다고 판단되면 관련 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시ㆍ통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장에게 예산안 편성 또는 국ㆍ시비보조금의 예산계상 신청 등의 사무에 관한 집행권한을 부여하면서도 그 권한행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 권한행사를 견제ㆍ제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 하위법규인 조례로써는 단체장의 예산안 편성권 또는 국·시비보조금의 예산계상 신청권을 본질적으로 제약하는 내용의 규정을 할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 지방자치법에 위배된다(대법원 1996. 5. 10, 선고, 95추87, 판결)’고 하고 있는바, 포항시조례안이 포항시장의 예산안 편성권한 행사를 제한하는 규정인지에 관하여 관련 법령 및 위 판례의 취지를 참조하여 살펴보도록 하겠습니다.
포항시조례안 중 시비 500만원 이상이 소요되는 사업은 반드시 사전심사를 거쳐 예산을 평가하도록 하고, 시비 3천만원 이상 소요되는 사업은 온라인 평가단을 사전심사를 거치도록 한 제2장(제3조부터 제5조까지)의 규정, 시의 예산이 투입되는 모든 행사·축제 사업(세부사업기준)은 매년 그 수행성과에 대한 평가를 실시하도록 한 제3장(제6조부터 제8조까지)의 규정 및 사전심사 결과 및 성과평가 결과를 반드시 예산편성에 반영하도록 한 제5장(제17조부터 제19조까지)의 규정은 지방의회가 지방자치단체장의 예산편성 과정에 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입한 정도를 넘어서서 직접 예산지원을 위한 사전심사 및 성과평가의 대상을 정하고, 그 결과를 반드시 반영하도록 규정하는 등 사전적ㆍ적극적으로 관여하여 예산안 편성권을 지방자치단체장에게 부여한 「지방자치법」 취지에 반하여 포항시장의 예산안 편성권을 제한하고 있는 것으로 보입니다.
그리고 포항시조례안의 위 규정들이 안전행정부장관이 정한 지침인 ‘지방자치단체 예산편성 운영기준’에 근거를 두고 그와 유사한 내용으로 규정하였다고 하더라도, 관련 법령에서 예산안 편성과 관련된 사전심사 및 성과평가에 관하여 조례로 정할 수 있다고 규정하고 있지 않은 이상 그와 같은 내용을 조례로 정하는 것은 포항시장의 예산안 편성권을 제한하는 것이 될 소지가 있어 보입니다.
다. 포항시위원회 관련 규정의 「지방자치법」 위반 여부
지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제 행정기관을 설치할 수 있고 (「지방자치법」 제116조제1항), 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있습니다(제116조의2제1항).
판례는 합의제 행정기관은 행정주체 내부에서 행정에 관한 의사 또는 판단을 결정할 수 있는 권한만을 가지는 의결기관도 포함된다고 보고(대법원 2000.11.10. 선고, 2000추36 판결), 합의제 행정기관도 행정기구이므로 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유한 권한을 가지며 그 설치를 위한 조례안의 제안권 또한 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 것으로 보고 지방의회가 그 설치를 위한 조례안을 발의하여 의결ㆍ재의결 하는 것은 허용되지 않는 것으로 보고 있습니다(2009. 9. 24 선고 2009추53판결 참조).
한편, 자문기관인 위원회의 경우에는 의회가 발의하는 조례로 설치할 수 있으나, 위원회의 의결 결과에 지방자치단체 장이 구속되도록 하거나 위원회가 집행 기능을 수행하도록 규정하게 되면 해당 위원회는 자문기관으로서의 성격 및 기능을 벗어나 집행기관의 의사를 실질적으로 결정하거나 집행하는 ‘행정기관’이 되는 것이므로 자문기관인 위원회를 설치한다고 하면서 위원회의 의결에 지방자치단체 장이 구속되도록 하거나 위원회에 집행기능을 부여하는 것은 허용되지 않는 것으로 보아야 할 것입니다.
그런데 포항시조례안 제9조 및 제10조에서는 포항시위원회를 설치하면서 그 기능을 행사·축제의 사전심사, 행사·축제의 결과 및 성과평가, 예산지원 범위, 행사·축제의 사전심사 및 성과평가 결과를 바탕으로 사업비의 증감 및 일몰제 적용 여부 결정 등으로 규정하고, 포항시조례안 제17조에서는 사전심사 결과에 따라 예산 감액비율의 결정도 위원회가 하도록 하면서, 같은 조례안 제18조에서 사전심사 및 성과 평가결과를 다음연도 행사·축제 예산편성시 반영하도록 함으로써 위원회의 결정에 포항시장이 구속되도록 정하고 있는바, 이는 포항시위원회에서 집행기관 내부의 의사결정을 한다는 취지로 풀이되고, 포항시위원회의 기능이 단순한 자문기관을 넘어서 합의제 행정기관의 기능을 하는 것으로 보아야 합니다.
그렇다면 포항시조례안의 포항시위원회 관련 규정은 합의제 행정기관의 설치에 관한 내용이므로 「지방자치법」 취지상 조례안에 대한 지방의회의 발의가 제한되는 것으로 볼 수 있을 것입니다. 그렇지 않고 포항시조례안의 취지가 포항시위원회를 자문기관으로 설치하려는 것이라면 포항시위원회의 기능 및 그 결정에 포항시장이 구속되도록 한 규정 등은 자문기관으로서의 성격에 맞지 않으므로 자문기관의 성격에 맞도록 그 기능을 조정할 필요가 있다고 하겠습니다.
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