이유
「지방교육자치에 관한 법률」 제18조에서는 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관으로 시·도에 교육감을 둔다고 규정하고 있고, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는바, 사안의 「경기도교육청 문화예술교육 진흥 조례안」(이하 “조례안”이라고 함)과 같은 교육 조례에 규정되는 내용들은 교육감의 소관사무인 교육·학예에 관한 것이어야 하고 그 내용이 상위 법령에 위반되지 않아야 할 것입니다.
그런데 상위법인 「문화예술교육 지원법」 제2조제1호가목1)에서 “학교예술교육”을 ‘「초·중등교육법」 제2조의 규정에 따른 학교에서 교육과정의 일환으로 행하여지는’ 문화예술교육으로 정의하고 있는 것과 다르게 조례안 제2조제2호에서는 ‘학생들이 받는’ 문화예술 관련 교육을 “문화예술교육”이라 정의하고 이에 대한 사항을 정하고 있는바, 이는 학교에서의 교육과정과 무관하게 이루어지는 문화예술 관련 교육에 대한 사항을 정한 것으로 교육감의 권한 범위를 넘는 사항을 교육조례로 규정한 것이어서 위법하다고 판단됩니다. 또한 상위법에서 특정 용어에 관한 정의 규정을 두고 있는 경우 그 용어 정의가 하위법령이나 조례에도 당연히 그대로 적용된다 할 것인바, 법률에 나오는 용어를 조례에서 다시 정의하는 것은 법률의 위임 없이 적용범위를 정하는 취지가 될 수 있기 때문에 피해야 할 것입니다. 이러한 측면에서, “문화예술”과 “문화예술교육”의 의미를 「문화예술교육 지원법」 제2조제1호와 달리 정의하고 있는 사안 조례안 제2조는 문제가 있다고 판단되는바, 자치법규 입안 시 참고하시기 바랍니다.
나아가 학교에서 교육과정으로 행하여지는 교육에 대한 사항만이 “문화예술교육”의 범위에 포함되도록 조례안 제2조제2호를 수정하는 경우라 하더라도, 조례안 제15조에서는 교육감으로 하여금 문화예술교육을 주된 목적으로 하거나 문화예술교육을 할 능력이 있다고 인정되는 기관, 단체 또는 시설 등을 문화예술교육기관으로 지정하고(제1항), 그 사업비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다(제2항)고 규정하고 있을 뿐이고, 조례안의 다른 조항들에서도 지정된 문화예술교육기관에게 학교에서의 문화예술교육 진흥과 관련된 어떠한 역할도 부여하고 있지 않습니다. 그렇다면 학교교과과정으로서의 문화예술교육을 주된 목적으로 하거나, 교육을 할 능력이 있는 문화예술단체이기만 하면 실제로 일정한 역할을 수행하고 있지 않더라도 문화예술교육기관으로 지정되어 사업비 지원을 받을 수 있을 것으로 보입니다. 이처럼 학교교과과정으로서의 문화예술교육 진흥과 무관한 문화예술단체에 대해서까지 사업비를 지원할 수 있도록 하는 것은, ‘문화예술분야 일반’에 대한 진흥에 관한 것으로서 교육감이 아닌 지방자치단체장의 권한에 속한다 할 것인바, 사안 조례안 제15조 역시 교육감의 권한 범위를 넘는 사항을 규정한 것이어서 위법하다고 판단됩니다.
더 나아가 지정된 문화예술교육기관에 대해 학생들을 대상으로 하는 문화예술교육을 실시하게 하는 등 문화예술교육 진흥에 관하여 일정한 역할을 실제로 수행하게 하고 그들에 대해서만 사업비를 지원하는 경우라 하더라도, 이는 「지방재정법」 제17조제1항에서 원칙적으로 금지하고 있는 개인 또는 단체에 대한 보조에 해당하므로 이러한 지원이 가능하기 위해서는 같은 항 각 호의 예외적 지출 사유에 해당되는 경우라야 할 것입니다.
사안의 경우가 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(「지방재정법」 제17조제1항제2호)나 용도를 지정한 기부금의 경우(같은 항 제3호)라고는 보이지 않으므로, 먼저 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 정한 법률에 규정이 있는 경우(제1호)에 해당하는지 여부를 살펴보면, 「문화예술교육 지원법」 제11조에서 같은 법 상 “문화예술교육시설” 및 “문화예술교육단체”의 ‘운영을 위하여 필요한 재정상 지원’을, 같은 법 제19조 및 같은 법 시행령 제14조에서는 “학교문화예술교육을 하는 문화예술교육시설 및 문화예술교육단체”에 대한 사업비 지원을 규정하고 있습니다. 그러나 조례안 제15조제1항에서는 같은 법 상 “문화예술교육시설” 및 “문화예술교육단체”와는 다른 독자적인 기준에 따라 “문화예술교육기관”을 지정하고 그 “사업비”를 지원하는 것을 규정하고 있는바, 같은 법 상의 지원 규정들을 지원근거로 삼을 수는 없을 것으로 보입니다.
다음으로 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따른 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항은 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 이에 관한 법원 판결들에는 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추87 판결), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고 2009구합1285 판결) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.
이러한 법령 및 법원 판결례에 비추어 볼 때, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 규정된 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’ 및 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’ 등은 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로 위 조항에 해당하는지 여부를 판단하는 일반적인 법리를 제시하기는 어렵습니다. 다만, 「문화예술교육 지원법」상 요건을 갖추지 못한 단체에게도 지원을 할 수 있게 된다는 점에서 문화예술교육시설 및 문화예술교육단체에 한하여 지원을 하도록 하고 있는 「문화예술교육 지원법」의 취지에 맞지 않는 측면이 있어 보이고, 같은 법 제11조에 따라 이미 일정한 지원이 이루어지고 있어 사안과 같은 지원을 하지 않으면 사업을 수행할 수 없는 경우에 해당한다고 보기 어려운 면이 있으며, 같은 법 상 지원과 중복지원이 될 우려도 있어 보이는바, 이러한 사정과 귀 청 및 경기도의 재정상황 등을 고려하시어 조례안 입안여부를 신중히 판단하시기 바랍니다.
각주)-----------------
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2011.6.7, 2012.2.17>
1. "문화예술교육"이라 함은 「문화예술진흥법」 제2조제1항제1호의 규정에 따른 문화예술 및 「문화산업진흥 기본법」 제2조제1호의 규정에 따른 문화산업, 「문화재보호법」 제2조제1항의 규정에 따른 문화재를 교육내용으로 하거나 교육과정에 활용하는 교육을 말하며, 다음 각 목과 같이 세분한다.
가. 학교문화예술교육 : 「영유아보육법」 제2조의 규정에 따른 어린이집, 「유아교육법」 제2조의 규정에 따른 유치원과 「초·중등교육법」 제2조의 규정에 따른 학교에서 교육과정의 일환으로 행하여지는 문화예술교육
각주)-----------------
한글
PDF
