이유
「학교급식법」 제5조제3항에서는 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사 및 시장·군수·자치구의 구청장(이하 “특별시장등”이라 한다)은 학교급식 지원에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 그 소속하에 학교급식지원심의위원회를 둘 수 있도록 하고, 같은 조 제4항에서는 특별자치도지사·시장·군수·자치구의 구청장은 우수한 식자재 공급 등 학교급식을 지원하기 위하여 그 소속하에 학교급식지원센터를 설치·운영할 수 있도록 하고 있고, 같은 조 제5항에서는 학교급식지원심의위원회의 구성·운영과 학교급식지원센터의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 해당지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있으며, 제8조제4항에서는 특별시장등은 학교급식에 품질이 우수한 농산물 사용 등 급식의 질 향상과 급식시설·설비의 확충을 위하여 식품비 및 시설·설비비 등 급식에 관한 경비를 지원할 수 있도록 규정하고 있습니다.
이에 따라 광주광역시 광산구에서는 학교급식심의위원회의 구성·운영 및 학교급식지원센터의 설치·운영에 관한 사항과 학교급식을 위한 재정적 지원을 위하여 「광주광역시 광산구 학교급식 지원 조례」(이하 “학교급식지원조례”라 한다)를 제정ㆍ시행 중에 있습니다. 그런데 학교급식지원조례의 내용 중 「학교급식법」 제5조제5항에서 위임된 학교급식지원센터와 관련한 사항만을 따로 분리하여 「광주광역시 광산구 학교급식지원센터 설치 및 운영에 관한 조례안」(이하 “급식지원센터조례안”이라 한다)을 제정 하려는바, 이 사안은 급식지원센터조례안을 별도로 제정하는 것이 법체계상 문제가 없는지, 의원발의로 학교급식지원센터의 설치에 관한 조례안을 제정하는 것이 가능한지에 대하여 검토하는 것이 필요할 것입니다.
우선, 새로 급식지원센터조례안을 제정하는 것이 법체계상 적절한지에 대하여 살펴보면, 일반적으로 자치법규를 제정함에 있어 기존의 제도를 보완하거나 새로운 사항을 규율하더라도 유사한 분야를 규율하는 자치법규가 있는 경우에는 그 자치법규를 개정함으로써 규율 내용을 쉽게 반영할 수 있는 경우라면 기존 자치법규를 개정하고, 전혀 새로운 분야를 규율하려면 새로운 자치법규를 제정하는 것이 바람직할 것입니다. 또한 법령의 위임에 따라 제정되는 자치법규는 원칙적으로 위임된 권한 내지 사무를 하나의 자치법규로 제정하는 것이 법령과 자치법규의 통합성 및 주민의 이해 편의의 측면에서 적절할 것이나 내용이 복잡하고 서로 구분되며 그 자체로서 어느 정도의 독자적인 체계를 갖출 필요가 있는 경우라면 일반적인 자치법규와 분리하여 별도의 자치법규를 제정하는 것도 가능할 것입니다.
이 사안의 경우, 「학교급식법」의 위임에 따라 학교급식지원센터 및 학교급식심의위원회의 설치·운영에 관한 사항 등을 학교급식지원조례에서 이미 규정하고 있는 상황에서, 학교급식지원조례로부터 이와 관련한 내용을 따로 분리하여 새로운 조례를 제정할 필요성이 있는지에 대하여는, 학교급식지원센터의 내용이 복잡하거나 어느 정도 독자적인 체계를 갖출 필요가 있는지 의문이 들고, 주민이 학교급식 지원과 관련한 자치법규를 이해함에 있어서도 다수의 조례를 살펴보아야 하는 등 불필요한 부담을 가질 수 있어, 학교급식지원센터에 대한 별도의 독립된 조례를 제정하는 것은 바람직해 보이지 않습니다.
다음으로, 급식지원센터조례안을 지방의회에서 발의 하는 것이 타당한지 검토해 보면, 학교급식지원센터는 매년 학교급식 실태조사, 생산자 및 학교에 대한 지원 및 범위 선정, 우수 농·축·수산물의 계약 생산시 품목선정 및 협의 및 지원센터의 시설 운영 및 식재료의 유통·공급관리 등의 업무를 가지고 구청장이 운영·관리하도록 하고 있습니다. 이러한 규정에 비추어 보면, 학교급식지원센터는 구청장이 학교 급식업무 집행 등의 사무를 수행하기 위하여 설치하는 행정기관으로서 「지방자치법」 제113조의 직속기관 혹은 제114조의 사업소에 해당된다고 볼 수 있을 것입니다.
행정기관 설치와 구성에 관하여 대법원은 “지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 위 관련 법령에 위반되어 허용되지 아니한다”고 하면서 “지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다”고 판시(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결)하고 있습니다.
비록 위의 판결이 직속기관이나 사업소가 아닌 합의제 행정기관 설치에 관한 것이기는 하지만, 직속기관이나 사업소도 합의제 행정기관과 마찬가지로 「지방자치법」 제6장제3절에서 규정하고 있는 지방자치단체의 행정기관이고, 위 판례에서 지방의회 발의로 합의제 행정기구 설치에 관한 조례를 발의하여 의결·재의결하는 것이 위법하다고 본 논거들은 대부분 직속기관이나 사업소 설치의 경우에도 그대로 적용될 수 있어 보인다는 점에서, 위 판례의 논리가 지방의회 발의 조례로 직속기관 혹은 사업소를 설치하려는 경우에도 적용될 수 있을 것으로 보입니다. 따라서 급식지원센터조례안은 지방자치단체장의 고유권한을 침해하여 위법할 여지가 있어 보입니다.
결론적으로, 이미 공포·시행 중인 학교급식지원조례에서 학교급식 지원 사무의 핵심적인 내용인 학교급식지원센터에 관한 사항을 따로 분리하여 급식지원센터조례안을 새로 제정하려는 것은 학교급식 지원 사무에 관하여 규정하는 조례의 입법 경제적인 면이나, 법체계 측면에서 적절해 보이지 않을 뿐만 아니라 법령 규정에 대한 주민의 이해를 어렵게 만들 수 있어 바람직하지 않아 보입니다. 또한 집행기관의 성격을 가지고 있는 학교급식지원센터의 설치 및 운영과 관련한 조례안을 의원발의로 제정하려는 것은 지방자치단체장의 고유권한을 침해할 소지가 있음을 알려 드립니다.
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