이유
의원발의로 제안된 「서울특별시 서초구 홍보물 심의 및 보급에 관한 조례안」(이하 “서초구조례안”이라 함)은 서초구에서 발행하는 각종 홍보물의 심의와 보급에 관한 사항을 규정함으로써 홍보물을 효율적으로 발행·보급하게 함을 그 목적으로(제1조) 제정하는 조례로서 홍보물의 제작과 발행 및 판매보급에 관한 사항을 심의·조정하기 위하여 서울특별시 서초구 홍보물심의회(이하 “심의회”라고 함)를 두고(제3조), 심의회의 구성은 위원장을 부구청장으로, 부위원장은 행정지원국장으로 하여 10인 이하의 위원으로 구성하고 있으며(제4조), 심의회는 홍보물의 판매가격 및 판매대행 수수료율을 결정한다고(제12조·제15조) 규정하고 있습니다.
심의회의 설치와 관련하여 「지방자치법」 제116조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 ‘합의제행정기관’을 설치할 수 있도록 하고 있고, 「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회·위원회 등의 ‘자문기관’을 설치·운영할 수 있도록 하고 있는바, 서초구조례안에서 규정하고 있는 심의회는 그 명칭을 자문기관의 하나인 심의회로 하면서, 홍보물의 가격을 결정하는 등 의결기구 내지 합의제행정관청의 기능을 수행하는 것으로 규정하고 있어 합의제행정기관인지 자문기관인지 명확히 구분이 되지 않으므로 두 가지 경우로 각각 나누어 심의회의 설치에 대하여 살펴보도록 하겠습니다.
우선, 의원발의로 합의제행정기관의 설치와 관련하여 「지방자치법」 제66조제1항에서는 지방의회에서 의결할 의안은 재적의원 5분의 1 이상 또는 의원 10명 이상의 연서로 발의하고, 같은 조 제2항에서는 위원회는 그 직무에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다고 규정하고 있어, 조례안의 발의와 관련하여 법령에서 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없으나, 대법원 판결 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결에서는 “지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 위 관련 법령에 위반되어 허용되지 아니한다”라고 하여, 합의제 행정기관 설치에 관하여는 지방의회의원의 조례안 발의권 자체가 제한될 수도 있음을 판시하고 있습니다.
따라서, 이러한 판례의 취지가 서초구조례안에도 그대로 적용된다면 합의제 행정기관을 설치를 목적으로 하는 지방의회의 조례안 발의는 적절하지 않다고 하겠습니다.
다음으로 자문기관은 자문을 받고자하는 지방자치단체장의 재량에 따라 자문을 실시하고 자문기관의 자문결과에 지방자치단체장이 기속되는 것도 아니어서 지방자치단체장의 고유권한을 침해할 우려가 있는 것도 아니므로 지방의회의원이 자문기관 설치에 관한 조례안 발의는 가능한 것으로 보입니다. 다만, 서초구조례안 제4조제2항 및 제3항에서는 위원장은 부구청장, 부위원장은 행정지원국장, 위원은 구의 각 국장 및 관련과장, 서초구의회에서 추천한 구의원 2명으로 정하고 있는데 홍보물의 발간 등을 효율적으로 심의하기 위하여 전문가의 자문을 받기 위한 자문기관의 성격을 볼 때에 당연직으로서 서초구의 내부인사들로만 이루어진 심의회는 자문기관보다는 내부회의에 가까운 것으로 보여 홍보 전문가 등을 심의회의 위원으로 구성하는 것이 바람직하다 할 것입니다.
또한, 서초구조례안 제8조제1항에서는 발행부서가 홍보물을 발행하고자 할 때에는 사전에 심의회 심의를 받도록 의무화하고 있는데 구청장이 필요한 사항에 대하여 자문을 구하기 위하여 설치한 심의회의 심의를 필수적·의무적 절차로 규정하는 것은 법령의 근거 없이 지방자치단체장의 권한에 대하여 사전적·적극적인 관여를 하는 것으로 보여 적절한 규정방식이 아니라 할 것입니다.
또한, 서초구조례안 제12조제1항에서는 심의회는 홍보물 제작에 필요한 원고료·기획 및 편집료·인쇄비 및 일반관리비 등의 제작원가를 고려하여 판매가격을 “결정”하도록 하고 있는데 판매가격의 결정은 집행부에서 결정할 사안으로 자문기관에서 결정 할 수 없는 것으로 보이고, 제15조제1항에서 취급업자에게 홍보물의 보급 또는 판매업무를 대행토록 하는 경우 그 수수료율은 심의회에서 정하도록 하고 있는데 이 역시 자문기관 보다는 집행기관에서 결정하여야 할 사항으로 자문기능으로는 적절하지 않아 보입니다.
결론적으로, 「서울특별시 서초구 홍보물 심의 및 보급에 관한 조례안」에서 설치하려는 홍보물심의회가 합의제행정기관에 해당하는 경우 이를 의원발의로 설치하는 것은 합의제 행정기관의 설치를 목적으로 하는 조례안을 지방의회가 발의하는 것을 제한하고 있는 판례에 위배될 소지가 있으며, 홍보물심의회를 자문기관으로 한다면 홍보물심의회의 구성과 운영 등을 자문기관의 성격과 기능에 맞게 수정하여야 할 것으로 보입니다.
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