이유
지방자치단체가 자치조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하는 것이고, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무는 원칙적으로 자치조례의 제정범위에 속하지 않는다 할 것이지만, 기관위임사무인 경우에도 개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에는 위임받은 사항에 관하여 개별법령의 취지에 부합하는 범위 내에서 조례를 정할 수 있습니다.
그런데, 수수료 징수와 관련하여 「지방자치법」 제137조제1항 및 제2항에 따르면 지방자치단체는 지방자치단체의 사무가 특정인을 위한 것이거나 국가나 다른 지방자치단체의 위임사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무에 대하여 수수료를 징수할 수 있고, 같은 조 제3항에 따르면 그 수수료는 법령에 달리 정하여진 경우가 아닌 한 그 지방자치단체의 수입으로 한다고 되어 있습니다. 또한 같은 법 제139조제1항 본문에 따르면, 사용료ㆍ수수료 또는 분담금의 징수에 관한 사항은 조례로 정하되, 같은 항 단서에 따르면 국가가 지방자치단체나 그 기관에 위임한 사무와 자치사무의 수수료 중 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 관한 사항은 다른 법령의 규정에도 불구하고 대통령령으로 정하는 표준금액으로 징수하되, 지방자치단체가 다른 금액으로 징수하고자 하는 경우에는 표준금액의 100분의 50의 범위에서 조례로 가감 조정하여 징수 할 수 있다고 되어있습니다. 이에 따라 「지방자치법 제139조제1항 단서에 따른 전국적 통일이 필요한 수수료의 징수기준에 관한 규정」(이하 “수수료규정”이라 함)에서는 지방자치단체가 징수하는 수수료 중 전국적 통일이 필요한 수수료의 종류, 그 금액 및 그 조정범위에 대하여 규정하고 있습니다.
이러한 법령에 따를 때 지방자치단체가 처리하는 사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무가 지방자치단체의 사무이건 위임받은 사무이건 간에 지방자치단체는 수수료를 징수할 수 있고, 「지방자치법」 제139조제1항 본문에 따라 지방자치단체의 조례로 수수료의 징수에 관하여 정할 수 있으므로 수수료의 면제나 면제의 제한에 관하여도 조례로 정할 수 있다고 할 것입니다. 그러나 조례로 수수료의 징수에 관하여 정하는 경우에도 「지방자치법」 제139조제1항 단서에 따른 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료의 경우에는 표준금액의 100분의 50범위에서 가감할 수 있을 뿐 수수료를 면제할 수는 없고, 기관위임사무와 관련하여 수수료에 대하여 개별법령에서 정하는 바가 있다면 그에 따라야 하므로 수수료의 면제에 관하여 법령과 다른 내용을 조례로 정하는 것은 적절치 않다고 할 것입니다. 결국 지방자치단체에서 수수료에 관하여 정하는 조례에 모든 수수료에 일률적으로 적용되는 수수료 면제 규정이나 수수료 면제를 제한하는 규정을 두는 것은 어렵다고 하겠습니다.
이 사안을 보면 「부산광역시 북구 제증명수수료 조례」(이하 “부산시북구조례”라 함) 제8조제1항에서는 일정한 요건에 해당하는 사람의 경우에는 제증명 수수료를 면제한다고 규정하고 있는데1), 이 사안은 부산시북구조례를 개정하여 같은 조례 제8조제1항의 면제 대상자에 해당하더라도 ‘정당한 사유 없이 반복적·계속적이거나 고의적으로 필요 이상 많은 수량의 증명 등을 신청한다고 판단될 경우’에는 수수료를 징수할 수 있도록 수수료의 면제를 제한하는 규정을 둘 수 있는지를 질의하고 있습니다. 위에서 살펴보았듯이 조례로 지방자치단체가 징수하는 모든 수수료에 대하여 일률적으로 수수료를 면제하거나 수수료의 면제를 제한하는 규정을 두는 것은 어렵고, 해당 수수료가 지방자치단체의 사무에 대한 수수료인지 지방자치단체가 위임받은 사무에 대한 수수료인지, 해당 수수료가 「지방자치법」 제139조제1항 단서에 따른 전국적으로 통일적으로 징수되어야 할 수수료인지, 수수료에 관하여 상위 법령에 따로 정한 바가 있는지 등 수수료의 구분에 따라 결론이 달라질 수 있으므로 이 사안 질의를 검토하기 위해서는 수수료의 성질에 따라 경우를 나누어 살펴볼 필요가 있습니다.
먼저 특정인을 위한 사무가 지방자치단체의 사무이면서 해당 수수료가 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료가 아닌 경우 및 수수료 징수의 대상이 되는 사무가 기관위임사무이면서 수수료에 관해서 상위법령에서 달리 정한 바가 없고 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료도 아닌 경우에는 「지방자치법」 제139조제1항 본문에서 위임한 바에 따라 수수료에 관한 사항은 조례로 정할 수 있고, 이 경우 수수료 면제에 관한 사항이나 수수료 면제를 제한하는 사항에 관해서도 조례로 정할 수 있을 것으로 보입니다. 다만, 수수료를 면제하거나 수수료 면제를 제한하는 경우에도 수수료 면제의 요건이나 수수료 면제의 제한 요건은 누가 보더라도 그 대상자를 알 수 있도록 객관적으로 명확하게 정할 필요가 있는데, 부산시북구조례 개정안 처럼 ‘정당한 사유 없이 반복적·계속적이거나 고의적으로 필요 이상 많은 수량의 증명 등을 신청한다고 판단될 경우’라고 규정하게 되면 어떤 경우에 수수료가 면제되는지 명확하게 알 수 없고, 담당 공무원의 재량에 따라 수수료의 면제 여부가 좌우될 소지가 많으므로 적절한 규정사례는 아닌 것으로 보입니다.
다음으로, 특정인을 위한 사무가 자치사무인지 기관위임사무인지에 관계없이 「지방자치법」 제139조제1항 단서에 따른 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료에 해당하는 경우에는 조례로 수수료 징수에 관하여 정할 수는 있으나, 「지방자치법」 제139조제1항 단서 및 수수료규정에 따라 정해진 표준수수료의 100분의 50 범위에서 가감하여 조례로 정할 수 있을 뿐이며 수수료를 면제하도록 법에서 규정하고 있지 않으므로 수수료를 전부 면제하거나 수수료의 면제를 제한하는 등의 규정을 조례로 정하는 것은 적절하지 않다고 하겠습니다.
마지막으로 특정인을 위한 사무가 기관위임사무이면서 사무의 위임을 정한 해당 법령에서 수수료에 관하여 정하고 있는 경우에는 조례로 수수료에 관하여 규정하더라도 상위법령의 범위에서 정하여야 하고, 상위법령에 정한 바와 달리 수수료를 면제하거나 수수료의 면제를 제한하는 규정을 두는 것은 적절하지 아니할 것이므로 조례에 일률적으로 수수료의 면제를 제한하는 규정을 두기는 어려울 것입니다2).
이상을 정리해보면, 수수료 징수의 대상이 되는 특정인을 위한 사무가 지방자치단체의 사무 또는 기관위임사무이고 그 수수료가 전국적으로 통일할 필요가 있는 수수료도 아니며 상위법령에서 수수료에 관하여 정한 바도 없는 경우에는 조례로 수수료의 면제나 수수료 면제의 제한 등을 정할 수 있을 것이나, 특정인을 위한 사무가 기관위임사무로서 상위법령에 그 수수료에 관한 규정이 있거나, 사무의 성격에 관계없이 해당 수수료가 「지방자치법」 제139조제1항 단서에 따라 전국적으로 통일이 필요한 수수료의 경우에는 상위 법령 또는 「지방자치법」 제139조제1항 단서에서 정한 바에 따라 조례를 규정하여야 하고, 조례로서 수수료의 성질을 구분하지 않고 일률적으로 수수료를 면제하거나 수수료의 면제를 제한하는 규정을 두는 것은 적절치 않다고 할 것입니다. 그리고 조례로 수수료 면제의 제한에 관하여 정할 수 있는 경우라 하더라도 「부산광역시 북구 제증명수수료 조례 일부개정조례안」 처럼 ‘정당한 사유 없이 반복적·계속적이거나 고의적으로 필요 이상 많은 수량의 증명 등을 신청한다고 판단될 경우’라고 규정하게 되면 법 문언이 추상적이고 명확하지 않게 되어 담당공무원의 자의에 수수료의 면제가 결정될 수 있으므로 보다 객관적인 기준으로 수수료 면제의 요건을 규정하는 것이 필요해 보입니다.
각주)-----------------
비록 부산시북구조례 제8조제1항에서 일률적인 면제규정을 두고 있기는 하지만 이 조항은 특정인을 위한 해당 사무가 부산광역시 북구의 사무인 경우 또는 해당 사무가 기관위임사무이더라도 상위법령에 수수료의 상ㆍ하한이나 수수료 면제에 관하여 따로 정함이 없어서 조례로 해당 기관위임사무의 수수료 징수에 관하여 정할 수 있는 경우에만 적용되는 것으로 해석될 수 있을 것입니다.
드물게는 자치사무인 경우에도 법령에서 수수료에 관하여 규정하고 있는 경우가 있습니다. 예를 들어 「주민등록법 시행규칙」 제18조에서는 주민등록표 열람이나 등ㆍ초본 교부 수수료를 면제할 대상자를 규정하고 있으나, 수수료 면제의 제한에 대하여는 규정하고 있지 않으므로, 조례로 해당 수수료의 면제를 제한하는 규정은 둘 수 없다고 할 것입니다.
각주)-----------------
한글
PDF
